破除城乡二元体制，推进供给侧结构性改革

楼继伟

当前，单边主义、民粹主义和反全球化浪潮掀起，特别是最有实力的发达国家挑头，使得不利的世界变局短期内不会结束。中国怎么办？党、政府、企业、经济学家异口同声：必须坚定地走改革开放的道路。改革开放给中国带来翻天覆地的变化。人民的生活水平、自由度，企业的所有制结构、管理机制，政府的职能定位、作用方式等发生了全面的正向变化，而且是根本的不可逆的变化。

党的十九大报告全面总结了改革开放40年来，特别是最近5年取得的历史性成就和经验，提出了一系列继承和发展中国特色社会主义道路的新举措和新任务。在经济发展体制机制方面，提出的第一条任务就是深化供给侧结构性改革。供给侧即生产要素一侧，也就是劳动力、土地、资本等生产要素侧的结构性改革，借用十八届三中全会的经典语句，就是如何“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。其实早在2002年，党的十六大报告就提出“创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，促进商品和生产要素在全国市场自由流动”。当时总的提法还是“更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这要求各类市场主体是平等的，交易是自由的，生产要素在全国范围内是自由流动的，交易产生的价格引导生产要素的配置。政府要创造环境，做出制度规定，实施市场监督、社会管理和公共服务。

按这样的分析框架讨论劳动力、土地、资本等生产要素配置机制的优化，我们发现，资本要素的制度构成十分广泛，既包括国有企业改革、公平对待各种所有制形式，也包括财政和金融市场的改革等。在这些领域，各方面已有大量论述。下面重点分析劳动力和土地要素配置的制度性扭曲，以及可能的供给侧结构性改革设想。

劳动力和土地的城乡二元制体制，造成了城乡二元制结构，这早已成为制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量。农村出现了留守儿童、留守老人，以及大量的农村住宅闲置，甚至农用土地荒废。农民工栖居于城市边缘，但随迁子女上不了学，故乡又很难回去。一些小有成就的早期进城务工者，在大城市买了房，子女和老人都迁入大城市，但等子女到了高中阶段只能回乡，有的在县城租房上学，有的甚至尽其所能将子女送到国外上学。“人户分离”造成的不合理不公平的社会问题还有很多，在此不一一列举。

现行户籍管理是重大不合理的制度问题。对此，十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革的要求。2014年李克强总理在《政府工作报告》中提出，到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动，落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异和人员自由流动困难造成的公共服务接续困难，这项改革难度很大。

与城乡二元结构相关的更大问题是城乡土地制度二元化。城镇土地为国有，按照土地规划，政府进行公共用地和生地的“三通一平”开发，按不同的期限将熟地拍卖给住宅和商业地产开发商，用户买到房产及连带的一定期限的土地使用权。民法规定，使用权到期后自动延期，但未说明是否需付出对价。农村土地为集体所有，分为农地、集体建设用地和宅基地，用途不可改变。农民获得宅基地的使用权和农地的承包权，承包权在集体成员之间分配转让。农民举家迁到城镇，名下的农地分配给其他成员承包，还要将宅基地无偿交还集体。这样一种农村土地制度，妨碍了农地集中使用，技术水平和规模效益不高。农民收入不高，生活水平远低于城镇，按照经济规律，农民自愿进城务工，但受各方面原因所致，很难在城镇落户，留下留守儿童、留守老人。即便举家搬离的农户，有什么激励愿意将宅基地交还集体？有关资料显示，欠发达地区的宅基地至少废弃四分之一以上，宝贵的土地大量浪费。

土地不能集约使用，农民难以迁入收入更高的城镇就业，农村居住过于分散，则公共服务的覆盖成本过高，基本公共服务均等化的目标是难以实现的。但农民追求美好生活的愿望和阻断贫困代际传递的努力是不懈的。可以观察到，县城的房屋被出租或买下，用于长辈陪着子女争取好一些的教育，在外打工的父母辛苦供养他们，有多少家庭分离？城乡二元土地制度还造成了城市土地利用率不高，规划严重不合理，大量的城中村和城市周围土地并未得到很好的利用。城镇的扩展只能通过政府征地拆迁、土地变性才有可能。愈来愈高的生地变熟的成本，使得土地使用权出让价格愈来愈高，严重推高了房价。这又损害城镇人民的生活，农民入城也更为艰难。这种二元结构除了损害社会，对经济的损害也十分严重。农村户籍人口还有约50%，实际务农人员也超过30%，务农收入远低于社会平均收入，但农村劳动力流入城市产业的速度大幅缩减，企业招工难、招工贵。刘易斯拐点提早到来。不要忽视，刘易斯拐点的分析假定劳动力流动和土地使用的转换是自由的，是城乡二元体制导致了“拐点”提早到来，福利损失巨大。

供给侧结构性改革的分析方法用于劳动力和土地生产要素，目标是清晰的。劳动力应当自由流动，不应有身份不同的区别对待；土地应当在用途管制之下自由交易，实际上是交易一定期限的土地使用权，相应的政府公共服务要覆盖。习近平总书记在十八届三中全会报告中就提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖……建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的改革任务。可见供给侧结构性改革实际上与“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是相通的。

围绕如何在劳动力、土地等生产要素方面进行结构性改革，特别是解决二元体制形成的二元经济结构这个最大痛点，提出如下初步设想。

首先是土地。对现有的城镇土地制度，既然主流意见从未质疑它不是社会主义，不符合社会主义市场经济，不适应当前和今后相当长时期内中国特色社会主义制度建设的需要，那么为什么不能把这一制度引入农村，从而实现制度的统一。具体可以考虑：①农村集体土地转为国有，农地的长期承包权转为相应期限的使用权，宅基地和集体建设用地也改为长期限的使用权。其中宅基地和集体建设用地使用权要用容积率加以确定。②使用权在国家用途管制下，可自主使用也可自由出让，不限于原集体成员之间。转让时不得转换土地用途，除非用途管制规划做出调整。集体建设用地使用权归原集体成员所有，可实行股份合作制，股份可自由出让。受让方在管制规划范围内，改变土地用途或扩大容积率，必须向国家缴纳相应使用权的对价。③政府除公共用途外，无必要也不得再征用农村土地。在土地收入方面，政府除了获得相应的使用权转让对价外，通过开征房地产税获得收入。④要面对历史、面对现实，采取相应的过渡措施，对小产权房和城中村，在确权基础上，容积率规定范围内的收益归原土地使用权持有人所有；超出规定范围又符合规划的，归买房者所有，但要分期支付土地使用权对价。这样做，既公平又使这些房产合法化交易。房地产税的开征可以按家庭人口给予免税额，低税率起步，给予地方政府充分授权。

其次，在二元人口制度方面。①继续沿着“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”“三个一亿人”城镇化的思路，推进户籍制度改革。由于农民解除了农村土地束缚，有意愿长期就业落户的农民可以出让在农村的土地权益，相应获得在城镇安家落户的初始本钱。②按照十八届五中全会“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接，进而打通在城镇稳定就业的农民农村社保与职工社保的衔接。推进“租售同权”，推动居民平等获得公共服务的权利。政府不再以户籍控房，不再以房屋所有权控制户籍以及接受教育的权利。

改革城乡二元体制，使之逐步一元化，对打破城乡二元结构，促进经济提质增效，释放劳动力扩大就业，提升农产品质量和效益，进而有助于国家粮食安全，是有益的；对促进社会和谐，减少社会矛盾，平抑房价高企，促进城乡统筹发展，改善收入分配，维护公平正义，是有益的；对于已经到来的老龄化社会，进一步释放被压抑的人口红利，是有益的；对于民粹化盛行，主要国家单边主义政策造成的全球不利影响，夯实国内基础，内部开放和对外开放相互促进，是有益的。经济分析表明，对于大国来说，内部开放比对外开放更为重要，效果更加深远。

此外，还有两点背景思考。

第一，关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”规定公民有居住、迁徙的自由（第5条，“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”）。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢，物质短缺，基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法，与之相应的，公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进，但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代，社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式是“计划经济为主，市场调节为辅”，没有恢复这一规定的条件。“八二宪法”之后，改革开放实质性开展，特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后，改革开放进一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面，通过数十个文件的方式，逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务，从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程，拖延愈久，社会问题愈多，矛盾的积累愈大，解决起来愈困难。

第二，关于农村集体土地性质问题。中华人民共和国成立前后，实行了土改，农民是拥有土地所有权的。此后，经过农业合作化改造，结合借鉴苏联的集体农庄制度，推行“一大二公”，建立起公社或大队集体所有的农村集体土地所有制。改革开放之后，集体所有单位下放到行政村，并实行家庭联产承包，推广长久承包权，所有权、承包权、经营权三权分置，集体建设用地在用途管制下同等入市等改革探索。但最基本的农村土地集体所有的框架没有破除。农村集体所有制的根子来自计划经济，城乡二元体制同社会主义市场经济统一市场、自由流动的要义是相悖的。在农村引入城镇的土地管理制度，是更高阶的社会主义实现形式，符合供给侧结构性改革的内在含义。

“解放思想、实事求是”是我们深入骨髓的思想方法和工作方法。上述两个基础性的制度缺陷，带来了一系列的经济社会政治问题，需要解放思想冲破过时的条条框框。由于长期积累，矛盾和棘手的问题相当多。面对问题，要实事求是采取逐步缓释的措施，而且这些问题也确实到了不得不解决的时候了。