我国绿色信贷政策法律化的思考
赵园园[1]
绿色信贷制度是金融企业尤其是商业银行承担社会责任的方式之一，对绿色经济的发展具有至关重要的推动作用。虽然我国绿色信贷的政策框架初步形成，但绿色金融法治的建设刚刚开始，存在欠缺商业银行环境法律责任规定、缺乏明确的指导标准和具体实施细则等问题，需要从完善法律法规体系、加强金融绿色司法和建立绿色金融监管标准体系等方面进行完善。
一、我国绿色信贷的政策框架初步形成
（一）我国的绿色信贷现状
绿色信贷政策是指引导、促进产业结构、增长方式、消费模式向节约能源资源和保护生态方向发展的信贷政策，区别于传统信贷政策。我国商业银行均不同程度地开展了绿色金融业务，绿色信贷规模持续增长，但目前我国绿色信贷仍然以自愿性、引导性政策为主，缺乏更直接、更有力的扶持和鼓励措施；而且绿色信贷在各类信贷余额中的占比不高，始终徘徊在8.5%到10%之间。
笔者通过调研发现，很多商业银行发放绿色信贷的目标主要停留在对“两高一资”企业信贷投放的限制以及促进节能减排目标的实现，对绿色金融发展缺乏完整的政策配套和战略安排上。
有数据显示，绿色贷款资产规模从2013年的5.2万亿元扩大到2017年的8.53万亿元。就发放绿色贷款比例而言，兴业银行、中国国家开发银行和中国工商银行的比例最高。兴业银行、江苏银行和湖州银行采用了“赤道原则”（equator -principles），根据“赤道原则”采用风险管理框架确定、评估和管理各项目的环境和社会风险。
（二）绿色信贷的政策框架
2007年7月12日，原国家环保总局、中国人民银行和原银监会联合颁发《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，要求金融机构加强环保和信贷管理工作的协调配合，严格执行环保信贷并切实防范相关风险。该意见首次将绿色信贷作为保护环境与节能减排的重要市场手段，标志着绿色信贷政策正式启动。2012年1月29日，原银监会公布《绿色信贷指引》，进一步明确了银行业绿色信贷的标准和原则，对金融机构如何有效开展绿色信贷、推动传统行业绿色改造以及支持建立低碳循环发展产业体系提出了详细的可操作性指导意见。2015年1月13日，原银监会和国家发展和改革委员会又联合印发《能效信贷指引》，鼓励银行业金融机构为用能单位提高能效利用效率、降低能源消耗提供信贷资金，引导更多金融机构进入绿色信贷领域。2015年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》公布，发展绿色金融成为供给侧结构性改革的一项重要任务。
2016年8月31日，中国人民银行、财政部和国家发展和改革委员会联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，强调大力发展绿色信贷是建立绿色金融体系的主要内容。2017年3月5日，李克强总理在政府工作报告中亦明确指出，“大力发展绿色金融”是深化金融体制改革的重要工作之一。党的十八届三中全会、党的十九大为中国绿色金融的发展搭建了层级更高、权威性更强的环境经济政策空间。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化全面改革若干重大问题的决定》虽然没有直接对绿色金融作出规定，但几乎所有生态文明建设有关的改革任务都与绿色金融的发展密切相关。党的十九大报告中提出，绿色发展要以加快绿色生产和消费的法律制度和政策导向为基础。这些改革举措有助于理顺绿色金融发展的外部环境，扩展对绿色金融的有效市场需求，并提高金融机构开展绿色金融业务的内在动力。
（三）绿色银行与“赤道原则”
“赤道原则”诞生于2003年，是由世界主要金融机构根据世界银行和国际金融公司（IFC）的政策指南建立的旨在判断、评估和管理贷款项目中的环境与社会风险的黄金准则。十几年来，在全球项目融资市场中，“赤道原则”项目从最初不到三分之一的市场份额增长到超过50%，甚至占据了新兴市场项目融资70%以上的市场份额。
美国《超级基金法案》规定，环保署有权对污染企业及项目包括银行在内的所有关联人进行无限追责，除非银行能够证明存在不可抗力、战争或者自身为企业提供融资的行为与污染结果没有关联，否则就需对企业的污染行为承担连带责任。而“赤道原则”正是一套体系化、可操作、可嵌入现有信贷流程的先进的管理理念和工具。相比传统的环境评估与管理模式，“赤道原则”更强调过程化的项目全生命周期管理，其体系化的评估模式成为现行环境影响评估方式的有力补充。
而我国首家宣布采用“赤道原则”的兴业银行，利用采纳和实施“赤道原则”所产生的内生动力，并将其作为可持续发展的切入点和创造差异化优势的有力工具，推动完成了公司治理理念从股东利益至上到兼顾利益相关者，再到倡导可持续发展的三段式演进与飞跃。[2]
二、国外绿色信贷法律制度的借鉴
美国绿色信贷相关最重要的法律制度是规定贷款人的环境责任。所谓贷款人的环境责任，是指贷款人在特定情形下要对借款人的设施或者容器释放的危险废弃物造成环境污染承担责任，它是美国环境立法中一项非常重要的制度。贷款人与借款人之间的商业交易，缘何会导致贷款人承担环境责任，这与美国为应对严重的环境污染问题有关。在工业化的发展过程中缺乏环境保护意识，不注重环境保护，使美国污染问题严重，出现一些严重的污染事件，引起了全社会的关注和政府的高度重视。“拉夫运河事件”就是典型的例子，胡克化学公司非法倾倒大量化学品到废弃的拉夫运河中，将其填埋后将它以1美元的价格卖给当地建学校和操场，使其周边地区房屋和人口增加，人们遭受了有毒有害物质之苦：先天性缺陷、生活异常、癫痫病、溃疡和皮疹等。针对这种情况，1976年，美国通过了《资源维持和再生法》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA）；1980年，通过了《综合环境反应、赔偿与责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，以下简称《超级基金法》），以期通过法律手段来治理日益严重的环境污染问题，贷款人环境责任也由此产生。
就绿色信贷政策而言，《超级基金法》对银行作为贷款人设置了相应的污染治理责任，即借款人未能按时还款而导致贷款人回收按揭财产而成为该不动产之所有人；银行在收回不动产前因介入借款人的运作和管理而承担《超级基金法》项下之法律责任。为避免潜在的责任风险，世界各国金融机构开始以更加审慎的态度对待环境保护和污染防治，并直接促成了“赤道原则”的产生。[3]
英国政府也积极推动绿色信贷，采取了相关促进绿色信贷的激励措施。2009年颁布的《贷款担保计划》，明确了针对中小企业融资的补贴和担保机制，鼓励中小企业将资金投向绿色创新环保产业，极大地促进了中小企业绿色生产的资金需求。英国政府还推动绿色金融机构的建设，于2012年10月投资成立了英国绿色投资银行，这是全球首家致力于绿色经济的投资银行，其投资重点是具有商业性的绿色基础设施，有效解决了市场失灵问题，起到了引导私人投资进入绿色产业的作用。[4]欧盟以立法形式坚持“污染者付费”原则，还于2004年颁布并实施了《欧盟环境责任指令》。德国是欧洲最早实施绿色信贷政策的国家之一。在政府的鼓励下，“赤道原则”成为德国银行业普遍遵循的重要信贷准则，在项目授信审批时，严格按照“赤道原则”对项目进行社会和环境评估并提出解决方案。日本《商业银行法》指出，商业银行对贷款项目具有相应的审查义务，对项目产生的环境污染负有连带责任，而《绿色金融条例》则为符合环保标准的金融机构提供税收优惠政策。日本从宪法规定居民环境权利到中央政府对企业排污量的评价与建议，再到地方政府不同的环境法规，形成了一套完整的环境保护法律法规体系。正是因为这样一套完备的绿色法治体系，日本的经济发展才有了明确的绿色导向。
三、我国绿色信贷发展存在的困境
（一）典型案例
宜城市某农牧有限公司、福建省某环境友好中心水污染责任纠纷案如下：
襄大农牧（板桥东湾原种猪场建设项目）违反该项目环评报告和批复规定，从2013年4月3日环评批复下达至案发当日，没有建设农田灌溉设施，没有通过环保竣工验收，养殖废水经污水站后，经排污管道排入流经厂区的泉水，经南干渠流入莺河二库，最终流入汉江，污染汉江水质。为保护汉江和长江中下游流域水环境，福建省绿家园根据《中华人民共和国环境保护法》第四十五条、《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条、《襄阳市汉江流域水环境保护条例》第十一条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》之规定，向十堰市中级人民法院起诉襄大农牧污染环境。
在襄大农牧生产期间，农行宜城市支行和宜城市农商银行共同向襄大农牧发放了流动资金贷款，支持其畜牧养殖生产。襄大农牧未建设农田灌溉设施，未通过环保竣工验收，其生产活动违反环境保护法的规定。农行宜城市支行、宜城市农商银行违反贷款人合规审查义务，向襄大农牧发放流动资金贷款，支持其违法生产，从其违法生产所得中获取贷款利息盈利，造成污染扩大、持续，存在过错，与襄大农牧构成共同侵权，依法应当承担连带责任。
依据《中华人民共和国民法总则》第八条、第九条，《中华人民共和国环境保护法》第六条、第四十一条，《建设项目环境保护管理条例》第十九条，《中华人民共和国侵权责任法》第八条、第六十五条，《流动资金贷款管理暂行办法》第十一条之规定，福建省绿家园向十堰市中级人民法院申请追加农行宜城市支行、宜城市农商银行作为共同被告参加诉讼，同时变更诉讼请求，请求判决三被告赔偿生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失，暂定3800万元。
2018年7月16日，十堰市中级人民法院询问了福建省绿家园，内容包括：被告襄大农牧的违法行为有哪些？公益诉讼赔偿金将如何使用，原告是否有修复方案？暂定的诉讼请求是如何计算的？是否应当追加两家农行宜城市支行、宜城市农商银行为共同被告？十堰市中级人民法院最后决定，先就是否追加银行为共同被告合议，并就此先行作出裁定。
（二）缺乏对商业银行环境法律责任的规定
前述案例是我国非常典型的一起环境公益诉讼，也是首次将银行所承担的环境责任提升到了法律层面。商业银行作为环境法律责任的主体是依法有据的，在环境污染对人类生存和发展造成威胁的当下，环境法律责任主体的扩大，已然成为趋势。企业因商业银行的融资行为导致侵害环境的能力扩大，是商业银行帮助企业实施了侵权行为，这种情况下，商业银行需要对环境侵权行为承担连带责任。
银行业的环境法律责任在2007年原环境保护总局等三部门印发的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》、2012年原银监会《绿色信贷指引》中都有规定。《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》要求，金融机构应依据国家建设项目环境保护管理规定和环保部门通报情况，严格贷款审批、发放和监督管理，对未通过环评审批或者环保设施验收的项目，不得新增任何形式的授信支持。《绿色信贷指引》以及2014年出台的《绿色信贷实施情况关键评价指标》，要求金融机构对拟授信客户进行严格的合规审查，针对不同行业的客户特点，制定环境和社会方面的合规文件清单和合规风险审查清单，确保客户提交的文件和相关手续的合规性、有效性和完整性。
但这些意见、通知均属于指导性文件，不属于立法法中规定的部门规章，效力层次低，没有强制执行力，也不能直接作为对银行进行行政处罚的依据。可见，银行业长期漠视环境法律责任的根本原因还是相关法律不健全。[5]
（三）金融机构层面缺乏明确的指导标准和具体实施细则
我国现有的绿色金融体系都是一些指导意见、工作方案和指引，内容多表现为原则性和综合性，缺乏明确的绿色金融实施细则和发展指导目录，在实践中缺乏可操作性，难以激发金融机构和企业参与绿色金融体系建设的积极性。比如，对于高污染、高耗能行业的界定模糊不清，不能很好地限制商业银行向污染企业或项目提供贷款，在实施过程中容易出现权责不清等现象。[6]
除了政府在绿色金融体系建设上缺乏明确的指导标准和实施细则外，银行等金融机构在绿色金融服务体系设计上同样存在内部实施细则缺失的情况，导致其在绿色金融实践中缺乏可操作性。譬如，商业银行在绿色信贷投放对象上也存在一定的随意性，真正需要进行绿色项目投资和技术改造升级的企业往往得不到绿色信贷资金的支持。2018年6月，平安银行股份有限公司贷前调查不到位，向环保未达标的企业提供融资；贷后管理失职，流动资金贷款被挪用。原天津市银监局对其罚款50万元。这一处罚决定体现了监管机构对绿色信贷的重视，预示着银行业金融机构需要提高对绿色金融的战略认知，将发展绿色金融提升到战略高度。
商业银行需要对绿色贷款项目实施差异化授信和考核机制，鼓励和引导经营机构发展绿色金融业务；根据绿色项目的特点以及贷款客户的信用状况和还款能力，确定合理的贷款额度和贷款利率，开发与之相匹配的金融产品。例如，2003年10月成为亚洲第一个赤道银行的日本瑞穗银行，在采纳“赤道原则”之初成立了持续发展部，对项目融资和银团贷款制定符合“赤道原则”的工作流程和指标体系。另外，众多商业银行也建立了环境和社会风险评估系统，银行内部多个部门共同参与实施绿色金融举措。
（四）缺乏有效的信息共享机制
信息共享渠道不畅通是绿色金融体系建设的重要障碍，在全国范围内缺乏能够有效串联起环保、金融机构、市场主体以及市场监管和金融监管等各部门的信息共享协调机制。原国家环保总局和原银监会通过签署文件，将企业的环境绩效信息纳入征信系统，但该信息共享机制仍然在数据内容和共享方式上存在不足。
四、绿色信贷政策法律化的具体路径
（一）完善法律法规体系是绿色金融体系建设的基础性保障
绿色金融作为一种环境金融手段，在我国经过20多年的实施、修正与完善逐渐成熟，而成熟的政策应在适当的时机转化为法律。域外绿色信贷的法律历程也表明，完善的环境立法体系和丰富的立法内容是绿色信贷有效发展的客观需求。
从立法内容来看，绿色信贷主要是一些鼓励性、宣示性和原则性的内容，且从法律形式上大多是法律条款，极其分散，在实践中不易操作。从立法领域来看，我国绿色信贷法律规定涉及多个领域，如循环经济、能源资源利用、污染防治、信息公开和区域建设等。例如，《中华人民共和国节约能源法》第六十五条第一款规定，国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。
我国规定绿色信贷的法律最高层级是单行法，其在环境领域内的基本法和金融领域内的基本法中都没有出现；现有绿色信贷立法规范集中于地方性法规和地方政府规章层面，内容过于宽泛，绿色信贷的组织架构、流程管理、考核机制、信息公开等内容没有具体规定，且法律位阶低，无法在实践中得到落实，并缺乏银行金融机构环境责任的相关规定。因此，构建一套完整的关于绿色法治体系，为经济发展提供明确的绿色导向至关重要。
加强绿色信贷民事责任的法律规定。建议修改合同法，在总则中增加“节约资源、保护生态环境”的内容，在合同的履行部分中增加“当事人履行合同，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”的内容。因为根据侵权责任法中规定的安全保障义务，商业银行在贷款行为中还应承担环境侵权损害赔偿责任。对此，相关法律法规并没有直接规定。
加强绿色信贷行政责任的内容。建议在商业银行法总则中增加“节约资源、保护生态环境”的内容，在贷款和其他业务的基本规则中增加“对环境和社会表现不合规的客户，应当不予贷款”的内容。同时，在商业银行法、银行业监督管理法法律责任中增加相应的行政责任，并在商业银行法中增加环境法律责任的规定，保障商业银行环境法律责任的履行，为绿色信贷下位法的制定提供原则指导。
将《绿色信贷指引》《节能减排授信工作指导意见》等政策性文件整合为金融促进法是强化商业银行环境责任的有效方式。促进型立法属于法律层级，具有更强的国家强制力保障。同时，加强立法也有利于梳理各类绿色信贷的法律文件之间的关系，统一各项政策及规范性文件的标准，形成可执行的制度体系。[7]
虽然软法在推动绿色发展中存在局限，硬法有比较优势，但软法在价值倡导、方向引领、灵活应对方面具有不可替代的作用，绿色金融的法治化，需要软硬规则兼具的综合治理。[8]
（二）加强绿色司法
由于绿色发展领域中的一些法律法规的“软法”属性较为突出，鼓励和提倡倾向较为明显，义务性规定和法律责任的创设不明确，责任追究往往难以实施。为了改变这种情况，不仅立法上要健全和完善法律责任体系，司法审判也必须依法实施、执行到位，实现有效的司法追责。
我国绿色司法、环境司法一度滞后，2014年新环保法出台后，我国环境司法审判有了明显的进步，各级环境资源审判庭相继建立，环境资源审判典型案例和司法解释出台。但在绿色金融、绿色信贷领域的发展还任重而道远。[9]
（三）建立绿色金融监管和标准体系
2015年4月23日，中国人民银行成立了绿色专业金融委员会，负责开展绿色金融业务、银行业环境压力测试，以及制订中国境外绿色投资的指导方针。2017年6月，国务院在浙江省、江西省、广东省、贵州省和新疆维吾尔自治区建立了五个绿色金融试点区，探索不同的绿色金融改革、创新和体制，以推广绿色金融的实证样本。
2018年2月14日发布的《中国货币政策执行报告》披露，人民银行已于2017年第三季度起，将绿色金融纳入宏观审慎评估。此外，还提出将优先接受符合标准的小微企业贷款、绿色贷款，将绿色信贷作为货币政策担保品。这预示着绿色信贷的实质性鼓励政策有望加快落地。
在此基础上，监管机构应制定具体的实施细则，以及一系列可以量化的具体指标，如环境绩效评估指标、风险评级标准等，完善金融机构和企业有效开展绿色金融实践的基础。同时，进一步完备审批程序、审批标准、激励和约束机制。另外，还需要金融机构和金融市场加大创新力度，通过发展新的金融工具和服务手段，解决绿色投融资所面临的期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题。
[1] 赵园园，上海政法学院副教授。
[2] 李岚：《兴业银行：我国第一家赤道银行的绿色守望》，载《金融时报》2018年11月10日。
[3] 程玉、马越：《美国超级基金法的产生与发展》，载《环境与可持续发展》2015年第6期。
[4] 安国俊、曹超：《绿色金融国际立法与借鉴》，载《中国金融》2017年第18期。
[5] 鲁政委、钱立华、方琦：《银行第一次被要求承担环境法律责任，或催化中国版“超级基金法案”诞生》，http：//wemedia.ifeng.com/74311875/wemedia.shtml，最后访问日期：2019年5月15日。
[6] 潘锡泉：《我国绿色金融体系建设：现实问题及应对机制》，载《金融教育研究》2018年第1期。
[7] 周杰普：《论我国绿色信贷法律制度的完善》，载《东方法学》2017年第2期。
[8] 杨解君：《当代中国发展道路及其推进方式的转变：绿色发展理念的法治化》，载《南京社会科学》2016年第10期。
[9] 周珂：《以能动司法与环境正义理念推进绿色司法》，载《人民法治》2018年。