八、裁执权力的分离

党的十八届四中全会通过的《依法治国决定》中提到，要“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。因此在该决定通过后的新《行政诉讼法》审议期间，有关“裁执分离”的议论、建议甚嚣尘上。“裁执分离”的动议几近成功。但其内容却是对现行行政强制体制的重大、实质性调整：由法院负责裁决，由行政机关负责执行。这种意义上的“裁执分离”具有明显的“争权诿责”之嫌（党的十八届四中全会《依法治国决定》所列“立法工作中”的突出问题之一），最终没有通过。仔细分析《依法治国决定》的上述表述，便会发现，《依法治国决定》强调的“审判权和执行权相分离”是建立在“优化司法职权配置”的前提、基础之上的。由此得出的直接结论是，此种新体制试点的对象仅仅是司法职权范围内的“审判权”和“执行权”。具体而言，就是法院系统内部审判庭与执行庭的关系问题，不涉及司法系统外部的行政执行权，也没有要求法院进一步与行政系统分享行政行为的执行权，以实现其与司法的“审判权”的分离。但实践中，倒是确实已经有了法定的“裁执分离”制度，如《行政处罚法》对行政处罚领域的执行体制作了两项重大改革，其一是对自行强制执行权力的普遍规定；其二是对全新的“裁执分离原则”的规定。根据该法的规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的任何行政机关都有权采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（2）根据法律规定，将查封、扣押的财产拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（3）申请法院强制执行。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。

上述规定针对当事人逾期不履行行政处罚决定的不同情况，采取了区别对待的方针。这些强制措施是对所有拥有行政处罚的行政机关的强制执行权的统一规定，这就超越了《行政诉讼法》所规定的以申请法院强制执行为主，以行政机关行使固有的强制执行权自行执行为辅的执行格局；代之以申请法院强制执行与行政机关普遍的强制执行权并立，辅之以行政机关固有的强制执行权的新格局。但总的执行方式没有改变，仍以申请法院强制执行和行政机关自己执行两种方式为基本。

“裁执分离原则”是《行政处罚法》专门为罚款的行政处罚规定的执行原则：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，而其实质是罚款的行政处罚决定的裁决与执行过程在人员、机关、时间、空间上的分离。行政处罚的当事人一般不需要直接向实施行政处罚的机关或其执法人员交纳罚款。但其他行政处罚种类不一定采取这种执行方式。

设立“裁执分离原则”的目的，是防止行政机关在行政处罚过程中兼有行政处罚的裁决权和执行权而可能产生的腐败现象。行政机关如果兼此二权，其罚没的财物就由同一机关管理，此时有可能出现两种情况：一是行政机关可能自己侵吞其经手的罚没财物或者与财政部门串通，由财政部门返还部分罚没财物；二是行政机关也可能和行政处罚相对人串通，通过私开收据、不开收据或者开大小头、阴阳收据的方法，使罚没财物直接流入个人或者小集体的小金库。这表明，行政处罚的裁决权和执行权合一不仅会使国家大量的罚没财物流失，而且容易滋生腐败。当然，最重要的是，由于行政处罚的裁决权和执行权助长的行政执法人员的骄横跋扈，败坏了社会风气，进而对行政机关的形象及行政管理活动的实际效果产生极坏影响。试想，如果行政执法人员实施行政处罚的目的是从中捞取个人好处，再好的法也得不到很好的执行。

“裁执分离原则”是按照职能分离的原则建立的，职能分离首先是行政系统内部行政职能的分离，即行政机关中在同一案件承担调查、追诉、听证、裁决和执行职能的行政人员应当彼此独立，各司其职，这是自己不能作自己法官原则的最起码要求。