六、改革调整的职权

“行政机关被撤销或者职权变更”后，有“继续行使其职权的行政机关”的情形，是不是相应地就有“没有继续行使其职权的行政机关”的情形呢？“163条”第23条的规定显然隐含了对此种情况现实性的充分自信，并相应规定了两种不同情况下的处理：被撤销或者职权变更的行政机关不实行垂直领导的，“以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告”。总的意思还是由上一级行政机关为被告。但这种情况应当是暂时的，受最长起诉期限的影响。机构改革最长20年后，这类行政行为就不可诉了。而且，从我国机构改革的实践看，“没有继续行使其职权的行政机关的”情况只有一种，就是职权不再存在。因为机构改革方案的核心，就是“行政机关被撤销或者职权变更”后哪个行政机关“继续行使其职权”，而不会因疏忽出现“没有继续行使其职权的行政机关的”尴尬情形，除非真的“没有继续行使”的“职权”了，才会出现“没有继续行使其职权的行政机关的”情况。

可见，行政职权调整还有一种特殊形式：行政职权消失。如食盐专营取消后，食盐专营方面的许多职权，包括许可、处罚、强制等都将不复存在，食盐专营监管机构也会退出历史舞台。此时，既不存在继续行使其职权的行政机关，也不存在可以继续行使的权力。但原食盐监管部门实施的行政行为，如果当事人不服提起行政诉讼怎么办？此前掌握的标准是参照《国家赔偿法》此种情况下确定赔偿义务机关的方法[3]：由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关作被告。这固然是个办法，但似乎并没有解决问题，在我国改革不断深入的大背景下，作出这类决定的往往是国务院。故司法解释的现有答案，确实给解决这种情形提供了一个新的出路。

其实，这种“走投无路”的局面及由此引出的问题，很可能是一个假象、一个伪命题。如果实施行政行为的行政职权彻底消失，如劳动教养废止后强制劳教权即被撤销，那么原行政行为的法律效力，特别是其执行力即告消失。此时，原行政行为的利害关系人获得“解放”，不再受原行政行为的拘束；他们根本不用提起行政诉讼，从而免除了找寻被告的“烦忧”。

而且在这种情况下，相应立法往往会禁止当事人再翻旧账。2013年12月28日第十二届全国人大常委会《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，在废止1957年8月1日第一届全国人大常委会第七十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》及《国务院关于劳动教养问题的决定》，废止1979年11月29日第五届全国人大常委会第十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》的同时，明确规定：“在劳动教养制度废止前，依法作出的劳动教养决定有效；劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。”