一、主体明确的要求

立法中对行为主体设计的首要要求，就是必须清楚、明确，谁是谁、谁该干吗，让守法者一看就明白。但如此基本的标准，在实践中未必都能落实。

（一）行为必须有主体

行为必须有主体，这个要求用于国家立法，是不是太简单粗暴了？或者说算不算对国家立法体制的污蔑甚至诽谤？先不要急着回答这个问题。

明确主体的要求，不是简单地确定法律规范语句的主语的问题，而是赋予特定法律制度以灵魂、特定法律行为以主心骨的立法根本性、原则性问题。

首先，看一个谁来“责令改正”的例子。2004年《公司法》第206条规定：“违反本法规定，办理公司登记时虚报注册资本、提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，责令改正”，但“责令改正”的主体是谁？没有明确。

当然，从善意角度理解，由于该法前文已经提到了“办理公司登记时”的限定条件，以及“取得公司登记”的结果，显然应当发生于“公司登记”过程中，相应地也理应由“公司登记”机关予以“责令改正”。但这是“猜出来”的，不是法律明确规定的；而且这还是“善意”猜测的结果，如果不是出于善意，会不会猜出立法者其实只是想“吓唬吓唬”造假者，并不一定动真格，是故没有明确执法主体，因为不需要执法。

按照“法无授权不可为”的原则，没有哪个机关执法时敢说这就是对其执法的“明确”授权。鉴于此，2005年修订《公司法》时，在“责令改正”前加上了“由公司登记机关”，说明立法者对这个问题是认真的。类似的情况下，如果没有明确规定到这种程度，确实就是立法上的失误，至少是立法技术上的重大瑕疵。

其次，看看“招标代理机构的资格”是如何莫名其妙地设定的。这个直到2017年《招标投标法实施条例》仍然保留的行政许可，其立法表述非常含糊，字面上根本看不出该项行政许可是由哪个行政机关实施的：该条例第11条第1款仅规定“招标代理机构的资格依照法律和国务院的规定由有关部门认定”。其实，法律对此并没有规定，而“国务院的规定”其实就是该条例此处的规定。因此所谓的“由有关部门认定”并没有明确的所指，实际实施此项认定的“有关部门”并不比公安部门、国土部门拥有更多的法定的授权依据。

当然，与上述规定相“呼应”的，还是该条例第13条第1款“招标代理机构在其资格许可和招标人委托的范围内开展招标代理业务，任何单位和个人不得非法干涉”中的“其资格许可和”，以及第13条第3款“招标代理机构不得涂改、出租、出借、转让资格证书”。但这些规定仍没有进一步明确“招标代理机构”“资格许可”的实施主体、条件、程序等行政许可设定最基本的内容，很容易让人觉得这就是有关部门“非常巧妙”地“不露声色”地埋在条文中的“闲棋冷子”，但该条例一旦颁布实施，其巨大的行政许可的真身就猛然巍然屹立在广大“招标代理机构”眼前。

2018年3月19日，《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第698号），删去《招标投标法实施条例》第11条第1款、第13条第1款中的“其资格许可和”及第3款，至此，该行政许可正式退出历史舞台。

最后，则是一个关于立法中讲政治的例子。2001年《行政法规制定程序条例》第12条规定，起草行政法规，应当深入调查研究。这句话，无论从语言文字还是逻辑角度都没有问题：动宾词组“起草行政法规”是主语，“应当深入调查研究”是具体要求。甚至从政治站位、立法技术及立法制度角度分析也都没有问题：“应当深入调查研究”是对所有参与“起草行政法规”活动者的普遍的统一的要求，没有例外。

作为一个政治原则、工作原则，没有调查就没有发言权，这确实没有问题。但作为一条法律规范，如此泛泛地表述，事实上等于啥都没说。

为此，2017年该条例修订时，特别明确地规定，“起草行政法规，起草部门应当深入调查研究”，就把“调查研究”的主体落实了。

（二）用语勿引起混淆

“会”既指会议，又指一个机构，通常还是一个拥有重要决策权的议决机构。故在立法中，有时是需要区分二者的。例如，《公司法》自1993年颁行、经1999年和2004年两次修正，其规定“股份有限公司章程应当载明”事项的第79条第1款最后一项一直有“股东大会认为需要规定的其他事项”的表述，直到2005年该法大修，才将表述调整为“股东大会会议认为需要规定的其他事项”，说明立法者已经注意到“股东大会”与“股东大会会议”二者的区分。

当然，此类问题也不能太“较真儿”。同样是《公司法》，直到2018年仍有如下的规定：“发行股份的股款缴足后”“发起人应当自股款缴足之日起三十日内主持召开公司创立大会。创立大会由发起人、认股人组成”（第89条第1款，这一内容自1993年《公司法》起就有）；“发起人应当在创立大会召开十五日前将会议日期通知各认股人或者予以公告。创立大会应有代表股份总数过半数的发起人、认股人出席，方可举行”（2018年《公司法》第90条第1款）。可见，“创立大会”也有作为议事、决策机构的“创立大会”，和作为这一功能外在表现形式的“创立大会”的“会议”的区别。

按照新《行政诉讼法》第28条的规定，只要“一方人数众多”，该方“当事人”就“可以”“推选代表人进行诉讼”，而无论其为原告、被告还是第三人。当然，现实中被告“人数众多”的情况比较罕见，但也绝不是只有原告才能“推选代表人进行诉讼”。故不能解释成“当事人推选不出的”，就只能“在起诉的当事人中指定代表人”，从而限制第三人的诉讼权利；更不能解释为如果第三人人数众多又“选不出”代表人，就只能从“起诉的当事人”即原告中为其指定代表人。因为对比新旧司法解释的规定不难发现，原司法解释规定的诉讼代表人就是针对“同案原告”的，故新司法解释沿袭旧制时有可能忽略了新法已将范围扩大到“当事人”，也算是情有可原吧。

（三）指称尽可能统一

2004年的《公司法》第174条中提到的还是“国务院财政主管部门”，2005年修订时，调整为“国务院财政部门”（第164条）。但从后续立法的表述看，虽然“国务院财政主管部门”的表述已经没有了，但“有关主管部门”（2018年《公司法》第88条第2款、第202条、第207条）、“有关部门”（2018年《公司法》第88条第2款）、“国务院授权的部门”（2018年《公司法》第154条第1款）的表述同时存在，说明在指称行政机关时，“主管”之加与不加还没有形成共识。即使“国务院×主管部门”改为“国务院×部门”也不是通例。如2018年《个人所得税法》第11条的“国务院税务主管部门”、2016年《中医药法》第5条的“国务院中医药主管部门”。

从行政法角度讲，各行政机关肯定都是“主管部门”，其主管的最主要领域就是其名称中出现的字眼；但其正式全称中是不会出现“主管”二字的。但作为代称，如指代某一管理领域时，用“××（业务）主管部门”及“主管部门”似乎更规范一些，最重要的是能够让人一眼看出这是在指一个行政机关。