六、程序权利的价值

诉权是因行政诉讼制度的建立而为行政相对人享有的基本权利，是在认为自己的合法权益受到行政行为侵犯时，要求特定的法院审查特定的行政行为的合法性进而保护其所主张的合法权益的请求权，是行政相对人固有的与行政管理活动中行政主体的行政权相对应的程序性权利。

诉权的范围与法律、法规规定的行政诉讼受案范围相吻合，在此范围内每一个行政相对人都享有诉权，但是否行使，则由其自己抉择。由于行政案件采取“不告不理”原则，起诉遂成为诉讼程序发生的前置条件。

申言之，诉权还可从两方面理解，一是起诉的权利，二是胜诉的权利。由于后者就是当事人的实体权利，故一般谈诉权，主要是“启动诉讼”的权利，即“有权提起诉讼”。本质上说，诉权是程序性权利。这也正是将胜诉权排除在诉权之外的原因：胜诉权的实质是当事人的实体权利，无论诉与不诉，它都在那里。

新《行政诉讼法》体现出立法者理论水平提高的一个重要标志在于：将原告可以起诉的条件，归纳、概括为诉权，从而回应、报答了学界对诉权近30年的不懈研究。其立法表述，出现频次较高的是“有权依照本法向人民法院提起诉讼”[62]或者“有权提起诉讼”[63]等。新《行政诉讼法》“有权提起诉讼”规定的前身，其实就是该法新旧版本一以贯之的第2条规定的“公民、法人或者其他组织认为”“行政行为侵犯其合法权益”“有权依照本法向人民法院提起诉讼”的翻版。虽然此处的条文作了修改，但该法《总则》部分的相应条文并没有变。在新法时代仍可以说，诉权是身份待定的潜在的原告（或者说起诉人）的一种主观权利，是否行使取决于起诉人。

在新《行政诉讼法》中，原告的“认为”不复存在，但有权起诉者不一定能胜诉，即有诉权者不一定有胜诉权即受法律保护的利益。只有经过诉讼程序，经各方当事人的诉讼活动及法院的最终裁判得出的法律上的结论，才能最终裁定当事人是否有为法律所保护的权利，即实体权利。但是，在此之前，如果没有这个程序性的权利将当事人及其行政争议导入法律程序，法院按照不告不理原则，对当事人是否有为法律所保护的权利不主动置评，也就是既没有赋予，也没有保障当事人的程序性权利，其实体权利也无从落实。这就是程序性权利的基础性作用和意义。因此，“实体权利是诉权的基础”，只能作为制度顶层设计时的指导思想，而不能作为个案中是否存在诉权的判断标准。违背这一基本法理常识，就属于比较典型的缺乏法治思维的实例。

据此，就具体案件而言，原告是否有实体上可以维护或者救济的实体权利，并不是法院在立案阶段，特别是审查起诉条件时应当考虑的问题。立法既然已经规定了起诉人“有权提起诉讼”，只要有这个可能，法院就只能审查起诉人是不是“行政行为的相对人”或者是不是“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，至于起诉人起诉后是否能够胜诉从而具有可通过诉讼实现的实体权利，不是在立案阶段应当考虑的问题。

退一步讲，如果只有以实体权利为基础的诉才能成立，行政案件中被告的胜诉率就应当低于个位数，绝大多数的行政行为应当在行政诉讼中被撤销、变更或者责令重作。中国30年来的行政审判实践统计数据显然没有支持这一“奇迹”。

总之，新《行政诉讼法》关于诉权最确切、精准的表述，当属该法第3条第1款的“起诉权利”：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”在现行法普遍的总分结构体例下，总则部分的规定都可以理解为行政诉讼基本原则，具有协助理解、解释此后各章条文的语义和法理的指导、统辖作用，以立法形式确立了诉权作为起诉的程序性权利的法律定位。