024 审理行政协议案件应优先适用行政法律规范

【裁判要旨】

人民法院审查行政机关签订行政协议行为是否合法，是否依法履行、按照约定履行协议，或者单方变更、解除协议是否合法，应当按照行政诉讼的规定，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章；规章以下的规范性文件合法有效的，可以作为人民法院审查被诉行政协议行为合法性的参考。只有在没有行政法律规范规定的情况下，才能够适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行申6880号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：谢某。

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：何某。

以上再审申请人共同委托代理人：栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：邵阳市大祥区人民政府。

法定代表人：黄艳娥，区长。

委托代理人：黎青，该府工作人员。

委托代理人：许婷，湖南东放明律师事务所律师。

原审第三人：邵阳市桃花体育中心片区建设有限责任公司。

法定代表人：罗少林，总经理。

再审申请人谢某、何某因谢某诉被申请人邵阳市大祥区人民政府（以下简称大祥区政府）及原审第三人邵阳市桃花体育中心片区建设有限责任公司（以下简称桃花公司）签订房屋征收协议一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月23日作出的（2016）湘行终1478号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

谢某与何某系夫妻关系。2008年，两人共同在邵阳市购买××区城南乡××座房屋，登记在何某名下。2013年2月26日，为推动邵阳市体育新城建设，大祥区政府成立大祥区邵阳体育中心项目建设援建指挥部（以下简称指挥部）。2013年5月28日，邵阳市人民政府发布邵预征字（2013）第11号《公告》，对预征地的范围、征地补偿标准等事项予以公告。2014年1月19日，指挥部在紫霞村对何某等人的房屋征收面积、结构情况进行第一次张榜公示。同年5月30日，指挥部在紫霞村对何某等人的房屋征收补偿金额进行第二次张榜公示。同年6月3日，指挥部发出《通告》，对征收启动时间及相关事项予以通告。同年6月17日，何某与指挥部签订《集体土地上房屋征收协议书》（以下简称《征收协议》）。双方约定，对登记在何某名下的房屋进行征收并选择货币安置的方式进行补偿，何某必须在协议签订七日内搬迁腾地。同年7月16日，邵阳市桃花公园第一期项目用地经湖南省人民政府批准办理农用地转用、土地征收审批手续。同年10月13日，因何某提出其存在实际困难需安置房一套，指挥部与何某签订《邵阳市建设工程房屋拆迁补充协议》（以下简称《补充协议》），约定何某购买安置房一套，房款从原《征收协议》约定的补偿款中予以扣除。同年10月31日，邵阳市征地拆迁事务处将补偿款足额打入何某的银行账户。因谢某有事未参与协议的签订，在协议签订过程中，谢某的父亲全程参与协议的洽谈事宜。2016年4月14日，谢某提起本案行政诉讼，请求确认何某与指挥部签订的《征收协议》无效。

邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初76号行政判决认为，本案争议的焦点是何某与指挥部签订的《征收协议》是否有效。本案涉案房屋的《集体土地使用证》《建设用地规划许可证》上登记的权利人为何某，指挥部与何某签订《征收协议》并未违反法律规定。在签订房屋拆迁协议前，指挥部在拆迁范围内多处张贴邵阳市人民政府发布的《房屋征收公告》，负责拆迁工作的工作人员也多次入户做工作，谢某的父亲一直参与协议签订的洽谈，经充分协商，何某于2014年6月17日在《征收协议》上签字。2014年10月13日，指挥部与何某就有关遗漏问题签订《补充协议》，何某领取房屋拆迁补偿款。从上述事实看，谢某对何某代表其夫妻与指挥部签订《征收协议》应当知情。谢某主张对签订协议不知情，何某隐瞒其与指挥部签订《征收协议》的主张与客观事实不符，不予采信。何某与指挥部签订的《征收协议》系双方当事人真实意思表示，内容真实、合法，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，应为有效。大祥区政府提出本案不属于行政诉讼受案范围、本案已经超过起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，公民就房屋征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理，谢某的起诉属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，被征收人请求确认协议无效的，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，适用二年起诉期限的规定。故对大祥区政府的上述主张，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回谢某的诉讼请求。谢某、何某均不服一审判决，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终1478号行政判决认为，涉案房屋的《集体土地使用证》《建设用地规划许可证》上登记的权利人为何某，指挥部与何某签订《征收协议》并无不当。在签订《征收协议》前，征收工作人员入户进行调查，且经过三榜公示两级审核。谢某的父亲也一直参与协议签订的洽谈。2014年10月13日，指挥部与何某就有关遗漏问题又签订《补充协议》。同年10月31日，邵阳市征地拆迁事务处将补偿款足额打入何某的银行账户。从上述事实看，谢某对何某与指挥部签订《征收协议》应当是知情的。何某与指挥部签订的《征收协议》系双方当事人真实意思表示，内容真实、合法，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，应认定为有效。一审判决驳回谢某的诉讼请求具有事实和法律依据。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

谢某、何某申请再审称：1.何某在谢某不知情的情况下与指挥部签订《征收协议》构成无权处分，侵犯共有人谢某的权利。2.一、二审未依据《中华人民共和国合同法》第五十二条确认协议无效，属适用法律错误。请求撤销一、二审判决，并指令湖南省高级人民法院重审；确认《征收协议》及《补充协议》无效。

大祥区政府答辩称：何某与指挥部签订的《征收协议》及《补充协议》系双方真实意思表示，且已经全部履行完毕；《征收协议》及《补充协议》系何某和谢某的夫妻共同意思表示，不存在无权处分的情形；《征收协议》及《补充协议》不具有合同法第五十二条规定的合同无效情形。请求驳回谢某、何某的再审申请。

桃花公司未提供书面答辩意见。

本院经审查认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、第三款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，征收集体土地，应当对被征收人给予公平补偿。一般情况下，被征收人应为被征收土地上房屋及其他不动产的土地权利人。本案中，涉案房屋的《集体土地使用证》《建设用地规划许可证》上登记的权利人为何某。邵阳市人民政府自2013年5月发布征地预公告，至2014年6月及10月与何某签订《征收协议》及《补充协议》，历时一年多时间，谢某对于其共有房屋属于征收范围应当知情。征收期间，指挥部工作人员就房屋补偿安置事宜多次入户做工作，谢某之父一直参与协议签订的洽谈，且征收部门进行入户调查后进行三榜公示两级审核，在完成上述法定程序后，何某与指挥部签订《征收协议》。谢某主张何某隐瞒其与指挥部签订《征收协议》，不符合常理，亦无相应证据予以佐证，本院不予采信。指挥部与何某签订《征收协议》前，已经查明被征收人户的实际情况。在实际征收中，要求每一户被征收人家庭全体成员均参与补偿协议的协商与签订，既无必要也缺乏可操作性。在谢某并未提出过对被征收补偿的异议和权利主张的情况下，指挥部以何某作为户代表并与其签订补偿协议，并不违反法律规定，也符合农村的风俗习惯。指挥部与何某签订的补偿协议，以土地管理法及《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》为依据，达成的补偿标准符合邵阳市人民政府和邵阳市国土资源局发布的征收补偿安置方案的标准，内容合法，没有违反法律禁止性规定，应予维持。一、二审判决驳回谢某的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。

谢某主张一、二审未依据《中华人民共和国合同法》第五十二条确认协议无效，属适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十四条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，规章以下的规范性文件合法有效的，可以作为人民法院审查被诉行政行为合法性的参考。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据上述规定，审理行政协议案件，应当优先适用行政法律规范的规定，只有在没有行政法律规范规定的情况下，才适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。本案中，被诉行为是指挥部与何某签订的《征收协议》与《补充协议》。如前所述，两份行政协议的签订符合土地管理法及邵阳市有关集体土地上房屋征收补偿的规范性文件的规定，内容合法有效。对两份协议合法性的审查判断，尚不需要适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。谢某的该项主张没有法律根据，本院不予支持。应当指出的是，当事人应当依法行使诉权，不应当滥用诉权、无理缠诉。本案中，何某与指挥部签订《征收协议》及《补充协议》，并已领取房屋拆迁补偿款后，协议已经全部履行完毕，事实清楚，证据确凿。何某在谢某提起的行政诉讼中，在二审程序中提出上诉并向本院申请再审，称两份协议系其在隐瞒谢某的情况下所签，明显与客观实际情况不符。退一步讲，若两份协议确系何某隐瞒其夫签订，则相应的不利后果也应由其自身承担，双方应通过民事途径解决其家庭内部的利益分配问题，而非通过对行政机关提起诉讼来谋求更多利益。何某申请再审的行为违反诚实信用原则，其诉请缺乏事实根据，徒增被申请人诉累、挤占司法资源。

综上，谢某、何某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回谢某、何某的再审申请。

审判长：熊俊勇；审判员：司明灯、龚斌；法官助理：牛延佳；书记员：余逸纯

二〇一七年十一月三十日