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涉新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作行政案件法律适用问题的调查研究
北京市高级人民法院行政庭[1]
【摘要】新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作关涉传染病防治、突发公共卫生事件应对、疫情信息发布、物资征调征用、市场及社会秩序维护、劳动和社会保障给付等诸多行政管理领域，不仅是风险规制这一行政法前沿课题的重要内容，更与行政审判息息相关。本文针对涉新冠病毒疫情防控行政案件法律适用问题进行调查研究，对未来一个时期行政审判工作中可能出现的涉疫情防控法律问题进行了预判和分析，并提出相应的司法对策和建议。
【关键词】疫情防控 行政审判 法律适用
新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作关涉传染病防治、突发公共卫生事件应对、疫情信息发布、物资征调征用、市场及社会秩序维护、劳动和社会保障给付等诸多行政管理领域，不仅是风险规制这一行政法前沿课题的重要内容，更与行政审判息息相关。预计疫情防控期间及其后一个时期，相关行政案件将有所呈现，新类型疑难法律适用问题也将层出不穷。为落实党中央依法防控疫情的工作部署和保证最高人民法院充分发挥审判职能作用，加强对疫情所涉案件法律适用和政策把握问题研究的工作要求，近期，北京市高级人民法院行政庭针对涉新冠病毒疫情防控行政案件法律适用问题进行了专项调查研究，对未来一个时期行政审判工作中可能出现的涉疫情防控法律问题进行了预判和分析，并提出相应的司法对策和建议，以期为坚决打赢疫情防控阻击战提供有力的司法服务和保障。
一、涉疫情防控工作行政案件主要类型
行政案件主要类型在很大程度上取决于政府行政行为所及之处，相关领域的行政行为与行政相对人或利害关系人权利义务的连结点构成行政争议产生的源头。在疫情防控、突发公共卫生事件应急管理领域，《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范中，主要规定了政府及行政机关以下职责：
一是疫情报告、通报和公布。如《传染病防治法》第三十条、第三十三条规定了疾病预防控制机构、地方卫生行政部门发现传染病疫情后的报告职责；第三十五条规定了国务院卫生行政部门、各级人民政府对传染病疫情的通报职责；第三十八条规定了国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门对传染病疫情信息向社会公布的职责。《突发事件应对法》第三十九条规定了地方各级人民政府及有关主管部门对突发事件信息的报告、通报职责；第四十三条规定了地方各级人民政府对突发公共卫生事件发布预警信息的职责；第五十三条规定了履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，发布有关突发事件事态发展和应急处置工作信息的职责。
二是疫情防控中采取的应急措施或临时措施。如《传染病防治法》第三十九条规定了医疗机构采取隔离治疗措施的职责；第四十一条规定了县级以上地方人民政府实施隔离措施的职责；第四十二条规定了县级以上地方人民政府经上一级人民政府决定，可以采取限制或停止人群聚集活动，停工、停业、停课，封闭或者封存饮用水源、食品以及相关物品，控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽，封闭可能造成传染病扩散的场所等紧急措施的职责；第四十三条规定了国务院及县级以上地方人民政府宣布疫区，对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫，对疫区实施封锁的职责；第四十五条规定了国务院及县级以上地方人民政府调用储备物资，征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的职责。《突发事件应对法》第四十九条、第五十条、第五十二条规定了公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取的应急处置措施主要包括：封锁危险场所，实行交通管制以及其他控制措施，禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动，对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制，封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动，向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资等。《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条、第三十四条、第三十八条规定的强制性应急措施主要包括：人员疏散或隔离，对传染病疫区实行封锁，对食物和水源采取控制措施，交通工具上传染病人密切接触者的控制措施，涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等紧急控制措施等。
三是疫情期间对市场、社会秩序的管理与维护。如《突发事件应对法》第四十九条规定，依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安。第五十四条、第六十五条、第六十六条规定，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
四是对疫情防控工作的奖励、社会保障、抚恤等给付措施。如《传染病防治法》第十一条规定，对在传染病防治工作中做出显著成绩和贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，按照有关规定给予补助、抚恤。《突发事件应对法》第六十一条规定，公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。《突发公共卫生事件应急条例》第九条规定，县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。
通过上述疫情防控、突发公共卫生事件应急管理领域相关法律规范中行政机关职责的梳理，涉疫情防控行政案件可能存在以下类型：
一是公民、法人或其他组织认为有关行政机关在疫情防控中采取的应急措施或临时措施违法，侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的情形。根据上述法律规定，传染病暴发、流行时，有关行政机关可以采取紧急措施切断传染病的传播途径。例如，限制人群聚集的活动，停工、停业、停课，封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，封闭可能造成传染病扩散的场所以及对相关人员采取隔离治疗、留验、医学观察，征用房屋、交通工具以及相关设施、设备等。相关当事人可能会因人身自由受到限制、财产权利受到损害以及正常的工作生活秩序受到干扰等原因对上述紧急措施的合法性提出质疑，进而引发诉讼。此类诉讼与疫情防控直接相关，涉及疫情防控应急措施合法性和有效性的司法评价，被诉行政行为具有紧急性、强制性等特征，在法律适用、程序规范、裁量权运用等方面与常规行政案件存在较大差异，属于新类型行政案件。
二是公民、法人或其他组织认为有关行政机关疫情防控信息发布、披露不及时，不准确、不全面，侵犯其知情权，向人民法院提起信息公开诉讼的情形。疫情报告、通报、预警和公布是疫情防控工作的重中之重，疫情信息发布的及时性、准确性，是正确采取防控措施，有效应对疫情决策的前提和基础，迟报、谎报、瞒报、漏报相关疫情信息，往往是导致疫情扩散，造成人民群众生命健康和财产安全遭受重大侵害的主要因素，也是社会关注的焦点问题。在突发事件过程中及其后，当事人可能出于了解更为充分的信息，质疑信息公布的准确透明性等不同目的，申请公开疫情处置不同环节的监管信息。例如，要求公开各个地方、不同时段的疫情报告，救治医院及专家意见，相关请示、审批、会议纪要等信息，并针对行政机关的信息公开答复行为提起行政诉讼。此类案件与常规政府信息公开案件也有较大差别，通常存在主动公开和应申请公开，一般政府信息公开与突发公共卫生事件防控信息发布，公益诉讼与主观诉讼的关系问题。
三是公民、法人或其他组织认为有关行政机关认定其妨害疫情防控工作，扰乱社会治安和市场秩序的行政处罚违法，侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的情形。疫情防控期间，对市场、社会秩序的管理与维护是有关行政机关的重要职责，是突发事件处置过程中防止社会经济、治安秩序出现不稳定因素，保障防疫工作顺利进行的重要手段。如市场监管部门对疫情期间部分防疫用品、民生物资等应急必需品的经营者哄抬物价、价格欺诈、制假售假等违法行为的行政处罚，对编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作虚假信息者的行政处罚，对拒不配合隔离、管控、检查等疫情防控措施者的行政处罚等。由于疫情防控期间的行政处罚措施具有从严、从快、从重的特征，被处罚人很可能对处罚决定合法性提出质疑，进而提起行政诉讼。
四是其他涉及疫情防控的行政争议。如，认为行政机关疫情防控工作不及时、不到位，存在行政不作为违法，而提起的履责之诉；又如，认为行政机关在疫情防控工作中，泄露涉及个人隐私的有关信息、资料，而提起的行政信息公开诉讼；再如，对涉及疫情防控工作的劳动和社会保障、工伤认定、抚恤金等的行政给付诉讼。
二、涉疫情防控工作行政案件相关法律问题分析
（一）起诉条件
1.受案范围
通常，判断一个行政行为属于行政诉讼受案范围或具备可诉性的标准在于：行政权的行使对特定个体的权利义务产生法律效力。在突发事件应急管理领域，紧急状态的宣布、防控措施的确定、应急预案的启动虽然一般均由行政机关实施，但其具有更多的政治考量和专业技术因素，不属于行政诉讼司法审查范围。在疫情防控工作中，各级政府和行政机关往往通过作出一系列应对疫情的决定、命令等管理措施实现疫情防控目的，如加强防控工作的通告、通知，确定应急状态，宣布疫区、对疫区实施封锁，疫情报告、通报和公布等，这些决定和命令一般属于对不特定对象具有普遍约束力的抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
公民、法人或其他组织认为行政机关及有关部门、机构违法实施具体防控措施及其他相关行政行为，侵犯其合法权益的，则有权提起行政诉讼。《传染病防治法》第十二条就明确规定，卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。如公民、法人或其他组织认为强制隔离治疗违法，认为临时征用房屋、交通工具等相关个人财产的行为违法，对认定编造、传播疫情虚假信息行政处罚不服，对认定疫情期间哄抬价格行政处罚不服等提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。
2.原告资格
根据行政诉讼法的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。在涉疫情防控行政案件中，很多防控措施是行政机关基于公共利益的维护而实施，并不直接涉及个体的权利义务，公民、法人或其他组织可能与被诉行政行为缺乏行政法上的利害关系或不具有请求行政机关履行特定职责的法律基础，从而不具有原告资格。
3.起诉期限和时机
《突发事件应对法》第十三条规定，因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定。公民、法人或其他组织确因疫情防控原因耽误起诉期限，属于《行政诉讼法》第四十八条规定的“其他不属于其自身原因耽误起诉期限的”情形，应适用起诉期限扣除和延长的规定。此外，由于突发公共卫生事件应急状态的特殊情况，行政相对人请求救济权一般以事后甚至是防控工作结束后行使为宜。
（二）审理思路
1.优先适用特别法规定
审理涉疫情防控行政案件，应优先适用特别法规定。突发公共卫生事件严重危害社会公众生命健康安全，紧急状态下，全社会的主要任务是如何采取有效措施来控制和消除危机。由于突发事件具有重大危险性和紧迫性，运用常规的治理手段和措施难以应对危机，因此，相关法律赋予了政府和行政机关特殊的紧急行政权力，从而能够及时地组织、运用各种资源，采取强有力的措施，有效应对紧急状态，确保人民群众生命健康安全。审理涉疫情防控行政案件，应当准确选择适用赋予政府和行政机关紧急行政权力的特别法规范。对此，相关法律具有明确规定，例如，根据《行政强制法》第三条第二款规定，发生公共卫生事件，行政机关采取应急措施或临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。据此，有关行政机关在疫情防控中采取的应急措施或临时措施应优先适用公共卫生专业防治及应急管理方面的法律规范，如《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等，上述法律规范没有规定的，可以适用《行政强制法》。同样，《传染病防治法》《突发事件应对法》相对于《政府信息公开条例》属于特别法，涉疫情防控政府信息公开应优先适用《传染病防治法》《突发事件应对法》中有关传染病疫情信息预警、公布，突发公共卫生事件事态发展和应急处置工作信息发布的法律规定。
2.准确运用比例原则和利益衡量的方法
审理涉疫情防控紧急措施行政案件，应准确运用比例原则和利益衡量的方法评价行政紧急权力行使的合法性。比例原则是行政机关依法行政所应遵循的一般原则，其基本要求是：公权机关实现行政管理目标所采取的手段对于相关法益的影响与目标实现的公益维护应当是均衡的。首先，行政机关的决定、行动或措施可以实现行政目的，即妥当性要求；其次，行政机关在可以采取实现行政目的的多种方式中，应当选择对当事人合法权益侵害最小的方式实施，即必要性原则；此外，行政机关的决定、行动或措施的成本和收益应当是均衡的、符合比例的。《突发事件应对法》第十一条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。在疫情防控工作中，政府和行政机关应对突发事件的紧急行政权力具有高度裁量性、强制性和效率性的特征，这是有效应对危机产生的紧急状态所必须具备的，相应地，民众个体也被要求有更高的容忍或服从义务，但紧急行政权力并非不受法律规制。在紧急状态下，运用常规的行政权运行模式已经不足以实现应对消除危机的行政目标，而紧急行政权力则能够实现行政目的，具备比例原则中的妥当性要求，但仍应选择对当事人合法权益侵害最小的方式实施，使之符合必要性原则。同时，要对运用紧急措施保护的权益与损害的权益之间进行利益衡量，从而决定实施该措施的合法性与适当性。例如，政府为疫情防控而紧急征用单位或个人正在或即将用于疫情防控的不可或缺的物资，就不符合均衡性原则。
3.正确处理疫情防控政府信息主动公开与申请公开
审理涉疫情防控信息公开案件，应当处理好主动公开与申请公开救济渠道的关系，信息发布准确性与及时性的关系。根据《政府信息公开条例》第二十条规定，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况属于行政机关应当主动公开的政府信息。“谁制作谁公开，谁保存谁公开”是政府信息公开权限的一般原则，但是在特殊情况下，对一些事关民生、影响重大的政府信息，在公开前要经过上级部门核实后统一对外发布，这种情况主要包括突发公共事件信息、国家重要基础数据的发布等。根据《传染病防治法》《突发事件应对法》的相关规定，国务院卫生行政部门，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门在各自的权限范围内属于传染病疫情信息公布的义务主体。县级以上地方各级人民政府具有发布预警信息的职责。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，是发布有关突发事件事态发展和应急处置工作信息的责任主体。因涉疫情防控政府信息一般属于主动公开的政府信息，有统一的发布机关，且要求信息内容具有准确性，故当事人申请公开涉疫情防控工作相关信息，应以主动公布的信息为准，适用《政府信息公开条例》规定的已主动公开信息的答复方式，告知申请人获取该政府信息的方式、途径。对其他尚未完成加工分析，处于过程中、不准确或未经核实的信息，可依据《政府信息公开条例》中豁免公开的相关条款进行答复。当事人认为政府或有关行政机关没有履行主动公开政府信息职责而提起诉讼的，具有公益性质，一般不具有行政诉讼原告主体资格。政府或行政机关未依法履行疫情信息公布职责，应承担相应的行政处分责任或追究刑事责任，但并不是通过行政诉讼途径处理。
4.慎重对待规范性文件附带审查
《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。各级政府和行政机关的疫情防控工作的主要职责之一就是通过制定一系列应对疫情的决定、命令等管理措施实现防控目的。这些决定、命令虽然具有抽象行政行为的性质，不能单独提起行政诉讼，但可以对其相应条款进行附带审查。为了有效应对疫情，根据地区特点统筹制定的应对措施往往是紧急状态下的唯一执法依据，具有政策、专业技术等方面的综合考量，在疫情防控中发挥着不可或缺的重要作用。另外，由于部分规范性文件的制定、发布程序多基于行政效率原则而相应简化，合法性论证不足，可能存在对人民群众的基本权利关照不足等问题。因此，在行政诉讼附带审查中有必要秉持审慎对待的态度，以法律保留原则为底线，对涉疫情防控行政规范性文件相应条款的合法性进行必要的司法审查。
三、司法对策与建议
（一）司法对策
1.提高政治站位，充分认识疫情防控时期维护大局稳定的重大意义。首都行政审判工作要切实把思想和行动统一到习近平总书记关于疫情防控工作的重要指示精神上来，坚决贯彻落实党中央决策部署和市委、最高人民法院的工作要求，始终将人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，坚决把疫情防控作为当前压倒一切的头等大事来抓，用足用好法律规定，依法及时稳妥审理各类涉疫情防控行政案件，为坚决打赢疫情防控阻击战提供有力司法保障。
2.健全完善行政审判工作机制，保障案件审理效果和安全。一是全市法院行政审判工作在做好疫情防控的同时，充分利用网上开庭、在线谈话、移动办公等方式，方便当事人，确保审判工作有序进行。二是及时稳妥审理涉疫情防控行政案件，切实保障当事人诉讼权利，积极引导行政机关和相对人协调解决行政争议，实质化解矛盾。三是对社会影响大、舆论关注度高的重大敏感案件，要按照依法处置、舆论引导、社会面管控“三同步”要求，做好相关工作。四是审判人员要注重办案安全，提升防范意识。
3.加强对涉疫情防控行政案件法律问题的调查研究和法治宣传。各院行政审判工作部门可以根据自身案件情况、特点，有针对性地对涉疫情防控信息公开、征收征用、行政处罚、强制措施等新情况、新问题进行专项调研，提升司法能力和水平。同时，认真落实“谁执法谁普法”责任制，结合行政案件审理，选取典型案例深入开展依法防疫的法治宣传教育工作，引导广大人民群众依法支持和配合疫情防控工作，为疫情防控工作的顺利开展营造良好的法治和社会环境。
4.不断延伸行政审判工作职能，深度融入疫情防控工作大局。一是加强与疫情防控主要政府工作部门的沟通联系，密切关注疫情防控相关领域可能发生的行政争议，进行评估和预判。二是充分了解政府在推进疫情防控工作过程中的法律问题，积极参与相关疫情防控规范性文件的论证工作，主动为党委、政府提出法律建议，努力从源头上化解疫情防控工作的法律风险和行政争议。三是依法支持行政机关对妨害疫情防控工作、哄抬物价、散布谣言等扰乱社会和市场秩序违法行为的从严从重打击。
（二）对政府疫情防控工作的司法建议
通过对涉疫情防控工作过程中可能形成的行政争议及相关法律问题的预判、分析，可以较为清晰地发现政府应对突发公共卫生事件所面临的法律风险点，为进一步提升政府依法防控的能力，确保在法治轨道上统筹推进各项防控工作，提出如下司法建议：
一是坚持党的领导，提高依法防控、依法治理能力。在疫情防控工作中，必须保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。决策前组织各方论证，督促公开相关重大决策信息，跟进收集、分析和公开风险信息、决策执行信息，提升决策执行中的公众参与度。明确政府及有关机构在疫情防控工作中的职责和义务，避免落实不到位、救济不畅通。
二是充分利用现有法律法规的规定，依法制定疫情防控政策。立足于用足、用好现有的制度资源，整合规范性文件制定程序，提高政策指导的科学性、可操作性和有效性，及时回应社会关切。同时，确保规范性文件的内容符合法律规定，及时开展合法性论证和社会风险论证，防范法律风险。
三是严格落实法律规定的各类应急防控措施的适用条件，防止紧急行政权的滥用。疫情防控应急措施、临时措施的实施，对妨害防控工作违法行为的查处，均应符合法律规定的适用条件。政府及有关机构应当严格按照比例原则，正确、慎重、适当行使行政裁量权，充分保障行政相对人的合法权益，避免行政措施因明显不当而侵害民众权利。
四是兼顾疫情防控特殊性与执法标准统一的关系，保证法律实施的统一性。一方面，疫情防控具有特殊性、紧急性，法律赋予行政机关对危机形势的判断、应急措施的种类及实施方式等具有高度的裁量空间，否则不足以消除危机，恢复正常的秩序；另一方面，也要注重法律适用的统一，避免执法标准地方差异和冲突，确保依法行使行政权力。
五是建立统一的信息工作机制和平台，确保信息公开的及时、准确。严格按照《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》等法律法规的规定，规范开展疫情信息的报告、通报和公告工作，统一公开渠道，按照法定内容、程序、方式、时限及时准确全面报告疫情信息，同时构建全国性疫情信息发布和查询平台，切实提升信息利用效率，增进防控经验交流。
[1] 执笔人：霍振宇。