4 请求教委履行公有住宅产权登记职责不属于行政复议范围

——赵某诉某区政府行政复议决定案[8]

一、基本案情

原告赵某属于某区教育系统职工。2005年10月1日，原告与某区教委委托的教育国资中心签订《北京市公有住宅租赁合同》，租住某区8号院××号楼×门301室（以下简称涉诉房屋）。原告认为其作为特殊引进人才，根据有关政策和当时具体承办人的承诺，可以办理涉诉房屋的房屋产权证，但至今未予办理。原告为解决涉诉房屋的产权证问题与某区教委等部门多次沟通，但未得到解决。2015年8月25日，原告到某区教委要求“解决并落实本人目前房屋产权证”问题并予以书面答复。2015年12月2日，某区教委作出《办理房产证回复》。原告不服，认为某区教委对原告采用欺诈手段诱骗其签订了租赁合同，不符合国家政策、法规且侵害了原告的合法权益，于2015年12月21日向被告某区政府申请行政复议，请求撤销《办理房产证回复》，按照《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（保监发〔2014〕53号），允许本人申请购买目前唯一住房以保障子女办理出国留学深造以及退休后按照国家有关政策实现“以房养老”。被告于同日收到上述申请后，于同年12月25日决定受理原告的行政复议申请，并作出《行政复议答复通知》，通知某区教委进行答复。2016年1月4日，某区教委提交了《行政复议答复书》、授权委托等，称因案情复杂不能在法定期限内结案。2016年2月19日，被告经依法延期后于同年3月18日作出被诉复议决定并送达各方当事人。原告仍不服，于2016年3月22日提起行政诉讼。

原告赵某诉称，原告不服某区教育委员会作出的《关于赵某申请办理北京市某区××-×-301室房产证的回复》（以下简称《办理房产证回复》），于2015年12月21日向被告某区政府申请行政复议。被告经延期后作出的被诉复议决定没有对某区教委的行政不作为和乱作为予以监督，侵害了原告的合法权益，不符合法律规定。综上，请求撤销被诉复议决定。

被告某区政府辩称，原告不服某区教委作出的《办理房产证回复》，于2015年12月21日向被告某区政府申请行政复议。被告于2016年2月19日经依法延期后，于同年3月18日作出被诉复议决定并送达各方当事人。经审查认为，原告系教职工，某区教委将公有住房出租给原告租住，二者之间形成的租赁关系具有内部管理事项的性质。因此，原告向某区教委要求购买公有住房并办理房屋所有权证，某区教委对此作出书面回复的行为，并非某区教委履行行政管理职责作出的具体行政行为，《办理房产证回复》不属于行政复议受案范围。综上，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告赵某的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理认为，根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告某区政府作为某区教委的本级人民政府，依法具有应原告赵某所提行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。

根据《行政复议法》第六条及《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，涉诉房屋的产权属于某区教委所有，为了解决系统内教职工的住房问题，某区教委将涉诉公有住房出租给原告租住，并委托其下属的教育国资中心与原告签订了《北京市公有住宅租赁合同》，二者之间形成了公有住宅租赁关系。根据现行法律法规规定，某区教委并不具有原告所请求为其租住的公有住宅办理“房屋产权证”的法定职责，故原告赵某向某区教委要求购买公有住宅并办理房屋所有权证，某区教委对此作出《办理房产证回复》的行为，并非某区教委在履行行政管理职责过程中作出的行政行为，依法不属于行政复议的受案范围。被告某区政府于2015年12月21日收到原告赵某的行政复议申请后，于同年12月25日决定受理原告的行政复议申请，因案情复杂不能在法定期限内结案，于2016年2月19日经依法延期后，于2016年3月18日作出被诉复议决定并送达原告，行政程序符合法律规定。综上，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，原告赵某请求撤销被诉复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，法院不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵某的诉讼请求。

一审判决作出后，原告赵某不服提起上诉，二审法院经审理驳回上诉，维持了一审判决。

三、分析意见

本案是一起行政复议案件，行政复议法的制定在于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。因此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，不服行政复议机关复议决定的，可以向人民法院提起诉讼。

本案中，行政复议机关认为教委对原告作出书面回复的行为，并非某区教委履行行政管理职责作出的具体行政行为，因而不属于行政复议受案范围。因此，本案中法院审理的焦点在于赵某提出的行政复议申请是否属于行政复议受案范围。

《行政诉讼法》在第二章受案范围中列举规定了行政相对人可以提出行政诉讼的范围，除法条明确列举的情形外，能够纳入行政诉讼范围的行政行为，应当是对行政相对人的权利和义务产生直接影响的行政行为。而在行政复议中，《行政复议法》也明确指出了具体行政行为属于行政复议的范围，并进行了列举。因此，能够进入行政复议程序进行实体审查的行为应当是具体行政行为。根据《行政复议法》的规定，具体行政行为包含一个重要特征，即“依法行使职权”。一般认为，行政复议法上的具体行政行为是行政机关针对特定主体行使法定职权时所作的行政行为，法院判断行政机关的行为是否属于具体行政行为是根据行政复议法和行政诉讼法综合判断的，其主要标准有两个，即该行为是否设定了行政相对人新的权利和义务与是否属于行使职权。

本案中，原告认为其作为特殊引进人才，根据有关政策和当时具体承办人的承诺，可以办理涉诉房屋的房屋产权证但至今未予办理，故要求教委解决并落实其目前房屋产权证问题并予以书面答复。根据其向教委提交的申请可以看出，二者之间是公有住宅租赁关系，原告要求教委为其办理房产证，从行政机关具有的法定职权来看，教委承担学前教育、义务教育等法律规定的教育管理职责，并无法律规定教委具有为行政相对人办理房产证的规定，教委也并非公房管理机关，其针对本系统内职工提出的要求办理房产证的申请报告作出的答复，并非其对外行使教育行政管理职责的行为，双方之间所形成的法律关系亦不同于行政机关与行政相对人之间基于履行公共管理职责所形成的行政法律关系。应当认为，其要求教委履行的职责并非教委的法定职责，该申请无法可依。因此，该职责不属于教委行政职能范围内的事项，依法不属于行政复议的受案范围。

应当指出的是，行政相对人要求行政机关履行法定职责的，应当有明确的法律依据，行政机关拒绝履行非法定职责的，行政相对人对其回复提出的行政复议不属于行政复议的受案范围。

（撰写人：李晓飞）