8 复议机关在法定期限内未履行举证责任的人民法院判决撤销

——张某诉某区政府行政复议案[12]

一、基本案情

2013年9月12日，原告张某之父张某某（已故）以其房屋被某镇政府违法拆除为由，向被告某区政府申请行政复议，请求确认某镇政府拆除其房屋行为违法，并责令某镇政府赔偿经济损失6669万元。被告于2013年9月22日作出不予受理决定书，以申请人超过复议申请期限为由不予受理。后张某某不服，向北京市某中级人民法院提起行政诉讼，审理期间，张某某病故，原告张某继续参加诉讼。一审判决撤销了上述不予受理决定，责令被告于判决生效之日起在法定期限内对张某某的行政复议申请重新作出处理。被告不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院。2014年11月21日，法院判决驳回上诉，维持一审判决。2014年12月8日，被告向某镇政府送达《行政复议答复通知书》，2014年12月12日，某镇政府作出《行政复议答复书》。2014年12月24日，原告向被告提交情况说明并补充了证据，2014年12月26日，原告向某区政府申请组织听证。2015年1月26日，某区政府作出《延期审理通知书》，并于2015年1月30日邮寄送达原告。2015年2月25日，某区政府作出被诉《驳回申请行政复议决定书》，被告于2015年2月25日对张某作出海政复决字〔2013〕207号《驳回申请行政复议决定书》，主要内容为：本案中，申请人张某所提交的证据并不能证明某镇政府实施过组织拆迁的行为，本机关亦未发现有关证据证明被申请人实施了上述行为，故申请人的复议申请不符合行政复议受理条件。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请，并于2015年2月27日向原告邮寄送达。

原告诉称，其在行政复议程序中提供了大量证据证明某镇政府是拆除其房屋的责任主体并组织实施了拆除，故其提起行政复议符合受理条件，被诉驳回申请行政复议决定违法，请求：1.依法撤销被诉驳回申请行政复议决定；2.判令被告对原告提出的行政复议申请重新作出处理。

被告辩称，行政复议程序中，申请人张某所提交的证据并不能证明被申请人某镇政府实施过拆除申请人房屋的行为，本机关亦未发现有关证据证明被申请人实施了上述行为，故申请人的复议申请不符合行政复议受理条件。被诉驳回申请行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，履行了行政复议相关法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理认为，根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被诉驳回申请行政复议决定中认定原告在行政复议程序中所提交的证据并不能证明某镇政府实施过拆除其房屋的行为，被告亦未发现有关证据证明某镇政府实施了上述行为。但被告在法定举证期限内并未提交原告在行政复议程序中向其所提供的证据材料，导致法院无法对原告在行政复议程序中提供的证据能否证明某镇政府实施过拆除其房屋行为这一本案争议的焦点问题进行审查判断。原告向法院提交的证据材料中虽包含其在行政复议程序中所提交的证据，但被告不予认可，认为部分证据在行政复议程序中没有提交。此外，原告在行政复议申请中，提出两项复议请求，被诉驳回申请行政复议决定仅对第一项请求进行审查，对行政赔偿的复议请求未予回应，属遗漏复议请求。根据《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被诉驳回申请行政复议决定延期作出，但缺乏证据证明延期经行政复议机关负责人批准的事实，行政复议程序违法。综上，被诉驳回申请行政复议决定认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，原告的诉讼请求符合法律规定，予以支持，根据《行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告某区人民政府作出的海政复决字〔2013〕207号《驳回申请行政复议决定书》；二、被告某区人民政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告张某的行政复议申请重新作出处理。

一审判决作出后，被告某区政府不服提起上诉，二审法院经审理维持了一审判决。

三、分析意见

本案是起诉行政复议决定的案件，法院的审理过程能够全面、充分地反映法院在审理行政复议案件程序中对行政复议决定程序的审查的适用。

行政复议作为一种特殊行政行为，主要采用书面审查的方式对具体的行政行为进行审查，必要的时候也可以通过听证的方式审理，行政复议决定则是复议机关根据正当的法定程序对行政争议作出的裁判行为。行政争议的最终解决依托于对争议事实的认定和法律的适用。充分发挥不同行政救济手段的高效性，在行政复议和行政诉讼程序中就会有所侧重。例如，行政复议更侧重解决事实问题的争议，法院则更侧重解决程序问题的争议。故人民法院在审查行政复议决定的合法性时，既要考虑其与其他行政行为具有的共性，又要考虑其特殊性。一方面同审查普通的行政行为一样，人民法院在审查行政复议决定时要考虑作出行政复议决定的主要证据是否充分，适用法律法规是否正确等实体部分及程序部分是否合法，是否存在超越职权、滥用职权的行为；另一方面由于行政复议和行政诉讼对行政争议的解决的侧重点不同，法院的审查更应当侧重解决法律问题的争议。那么对行政复议经过合理程序认定的事实，法院应予以尊重，但是尊重的前提是需要行政机关能够举证证明自身对行政复议决定依据的事实是合法有效的。

而且，根据行政诉讼中的举证责任制度，行政机关需要对自身作出的行政行为的合法性进行举证，法律也严格规定了举证的期限限制，行政机关也需要为自己的举证不能而承担败诉的风险。其背后的法理则是依法行政原则，行政机关在作出一个具体的行政行为时，首先应当有确凿的证据和客观的事实，其次才能对行政相对人作出具体的行政行为。体现在行政复议中，则是要求行政复议机关在作出行政复议决定之前，对复议双方提供的证据进行充分的审查并对事实进行认定，然后适用法律规范。

在本案中，案件的争议焦点就是原告在行政复议程序中向被告所提供的证据材料能否证明某镇政府实施过拆除原告房屋的行为。被告某区政府在行政复议决定中所认定的事实就是原告在复议过程中提交的证据不能证明某镇政府实施过拆除原告房屋的行为，若法院要尊重某区政府行政复议决定认定的事实，则某区政府需要举证证明其认定事实的依据。在本案的审理过程中，被告某区政府在法定举证期限内，未能向合议庭提交原告在行政复议过程中向其递交的申请材料，那么某区政府就应当承担举证不能的后果。而且，在行政复议过程中，申请人向复议机关提交的申请材料应当是复议机关主要审查的内容，复议机关应当进行保存，复议机关未能对这项证据进行举证也恰恰印证了其作出的具体行政行为时不具有合法性，存在认定事实不清、主要证据不足的情形，故法院应当撤销被诉复议决定。

行政复议决定合法的要件之一，是行政复议程序合法。《行政复议法》规定了若干对行政机关在受理行政复议过程中的具体程序。其中，复议期限为最主要的程序性约束。根据《行政复议法》第三十一条第一款之规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。复议审理期限的约束一方面是为了保证申请人的诉求能够得到及时回应，从而保证当事人的权益得到维护；另一方面也是为了维护行政秩序的稳定，保证行政管理的有效性，从而在审理期限的延长方面，应该有严格的审批流程。与此同时，复议机关在审查复议案件时，应当遵循对具体行政行为合法性、适当性进行全面审查的原则，最基础的表现则是不能遗漏申请人的复议请求。

在本案中，一方面，被告区政府在复议过程中作出了延长审理期限的决定，却未能出示证据证明延长手续经过了相关负责人的审批，区政府延长审理行为的合法性得不到证明，因此属于程序性违法；另一方面，区政府在审查原告张某的复议请求时，遗漏了审查原告要求行政赔偿的复议请求，违背了行政复议进行合法、适当全面审查的原则，属于违反法定程序。故法院应当撤销行政复议决定，责令行政复议机关重新作出行政复议决定。

（撰写人：孙嘉琳）