第十四条 【土地权属争议解决办法及其救济途径】

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

【条文疏义】

本条是关于土地所有权和使用权争议解决的规定。

（一）土地所有权和使用权争议的内涵与外延

土地所有权和使用权争议一般是指与土地所有权和使用权相关的争议，如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。关于土地所有权和使用权，从法律层面上来讲应当非常明确，但是现实实践中由于地界不清、土地权属紊乱和因政策、体制的变更等造成的历史遗留问题等，容易产生各类法律纠纷，在这种情况下，自然就需要有法律处理的原则和程序。

（二）土地权属争议的三种解决办法

1.争议发生后先由当事人之间协商解决

所谓协商，就是指土地所有者或者使用者在权属发生争议后，各方在自愿互谅的基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功。如果协商不成或者协商达成协议之后一方反悔，不履行协议，另一方可以依照本条的规定提请人民政府处理。

2.当事人协商不成时由人民政府处理

根据本条第二款的规定，单位之间的土地争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的土地争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般是先对当事人进行调解，调解不成的进行行政裁决。其中人民政府的调解是依据事实和法律对当事人进行调停，促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，人民政府则依法进行裁决。

一般来讲，具体工作由土地行政主管部门承办，但作出处理决定须以人民政府的名义并出具处理决定书。该决定书须加盖人民政府处理土地所有权和使用权争议的专用章。处理决定书一般要列明各方当事人的基本情况，申请理由、争议事实和双方的要求，处理决定所认定的事实、理由和适用的法律，处理决定，不服处理决定的期限，等等。

3.当事人寻求司法救济

鉴于此种行政处理在法律上是一种具体行政行为。所以当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

本条规定的土地所有权和使用权争议解决的三种办法中，如果当事人的土地所有权或者使用权的归属需要先由有关人民政府确认的，人民政府的处理是提起诉讼的前置程序；如果没有经过这个程序，人民法院应当不予受理。

（三）争议解决前各方均负有不得改变土地利用现状之法定义务

在土地所有权和使用权争议过程中，当事人必须遵守本条第四款的规定，即“在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地利用现状”。同时，有关人民政府也应注意，对存在土地争议的土地，在争议没有解决前，不应进行土地登记。

【典型案例】

土地权属争议纠纷之解决

——杨某元等与杨某康等所有权确认纠纷上诉案[7]

基本案情

诉争房屋名叫姑婆祠，坐落于莲花县六市乡西坑村西坑自然村。该房屋建于1847—1850年，系西坑自然村杨姓第16世先祖杨某光（谱名：杨某秀）为表彰、纪念其女杨某姑留家不嫁尽孝道而建。杨某光生有杨戊贵、杨己贵两个儿子。杨某元等系杨戊贵玄孙，杨某康系杨戊贵的来孙。土改时，杨某元的祖父杨某福被划为地主成分，家中原有土地、房屋被依法没收。时任土改工作组工作人员杨承某、杨富某证明，“姑婆祠”在土改时已被指定给杨某福家所有，后杨某福一家居住在姑婆祠。杨某元随祖辈父辈居住至2014年，居住期间未办理宅基地使用证及房产证。诉讼中，杨某康提供其持有的农居字第47号、杨某健持有的178号《宅基地使用证》，证明自己和杨某康均系“姑婆祠”的共有人，享有的份额均为1/12。

法院审理

一审法院认为，1950年实施的《土地改革法》第三十条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。《土地管理法》（2004年）第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”杨某元在“姑婆祠”居住至2014年，至今没有任何时期的宅基地使用证或房屋产权证。我国《物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”。本案中诉争的“姑婆祠”系双方的共同先祖杨某秀建造，杨某元等以当时的土改工作组指定“姑婆祠”归杨某福所有，杨某元祖孙三代一直在居住，所以，主张“姑婆祠”的所有权归杨某福的孙子、孙女等共有，于法无据。

不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。既然杨某康、杨某健各持有“姑婆祠”1/12的宅基地使用权证，此证即可证明其为“姑婆祠”共同共有人。

综上所述，杨某元等以继承人的名义要求与杨某荣兄妹五人共享姑婆祠所有权，证据不足，其请求依法不能支持。

一审法院依照《物权法》第九条，《民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：

驳回杨某元等要求确认莲花县六市乡西坑村“姑婆祠”房屋归杨某元等共有的诉讼请求。

二审法院认为，《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”《土地管理法》（2004年）第十一条第一款规定：“农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”

本案中，根据上诉人的陈述，其诉讼主张实际涉及土地改革时的相关政策问题，双方当事人诉争的农村集体土地上的房屋所有权，实质涉及宅基地使用权的问题，根据上述法律规定，上诉人并没有出具相关权属证明，而杨某康、杨某健向一审法院提交了各持有“姑婆祠”1/12的宅基地使用权证，即对诉争房屋所涉宅基地双方具有争议。

《土地管理法》（2004年）第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”由此可知，对于有权属争议的土地，首先应当由人民政府进行处理，对政府处理决定不服的，可以在规定期限内向人民法院起诉，而上诉人并未提供证据证明对双方当事人的争议，已经由人民政府作出了明确的处理决定。

因此，杨某元等向一审法院提起民事诉讼，一审法院予以受理并作出判决明显不当，二审法院予以纠正。依照《民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：

撤销一审民事判决：驳回杨某元等的起诉。本裁定为终审裁定。

案件评述

（一）土地所有权和使用权争议及与其相关的争议

比如，土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。关于土地所有权和使用权法律制度，其功能在法律上来讲应当非常明确，即“定分止争，物尽其用”。但由于实践中诸多原因，不论是地界不清，还是土地权属紊乱，以及因政策、体制的变更造成的历史遗留问题，都可能便产生各种纠纷，利益会使得争议各方坚持己见，在这种情况下，只有依具解决纠纷的各种定型化的临时应急措施，作为法律处理的原则和程序，才可能实现“定分止争、物尽其用”目的功能。

（二）对这些争议政府的前置处理是必经程序

鉴于2004年《土地管理法》第十六条业已明文规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”2019年新《土地管理法》第十四条依然保留这一规定。该条旨在强调，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

所以对于案涉这种有权属争议的土地，自应当先由人民政府来进行处理，人民政府的处理是提起诉讼的前置程序。只有对政府处理决定不服的，才可以在规定期限内向人民法院起诉。而如果没有经过政府处理纠纷这个前置程序，人民法院自应当不予受理。显然，本案有关土地权属争议未经政府处理即提起诉讼，致一审法院对案件的受理有误。

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[1] 《韦某飞等与周某军等农村房屋买卖合同纠纷案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f3cc80dabf50311b8a9c2ed93ac03689adbdfb.html，最后访问日期：2019年9月15日。

[2] 《何某军与张某勇等土地承包经营权纠纷上诉案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f3a4dd0d38c783f9274877539475fcc7babdfb.html，最后访问日期：2019年9月15日。

[3] 《朱某某等与咸阳市渭城区窑店街道办事处邓家村第四村民小组侵害集体经济权益纠纷上诉案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f384cf6f11f6dfebd4a9ce8d2760c45bfcbdfb.html，最后访问日期：2019年9月15日。

[4] 《郑某辰等与新宁县人民政府等登记上诉案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f39513afef4972e55b698396fdd9ef6d37bdfb.html，最后访问日期：2019年9月15日。

[5] 该办法已于2017年12月29日根据《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》废止，后文不再注明。

[6] 《邓甲诉曹乙土地承包经营权出租合同纠纷案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f399bfb9e432ee90e50634dd880de0f2e1bdfb.html，最后访问日期：2019年9月15日。

[7] 《杨某元等与杨某康等所有权确认纠纷上诉案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f3a001afa77e452d1ec9fc0d989bb4410ebdfb.html，最后访问日期：2019年9月15日。