第四节 应急管理中的规划制度

应急管理中的规划制度，是指有关部门按照国家法律法规和相关政策的要求，遵照应急管理发展的内在规律，在一定的行政区域范围内，针对一定时期内应急管理的发展目标、主要任务和重点项目等制定的比较全面长远的发展计划。尽管现行《突发事件应对法》中缺少对应急规划制度的相关规定，但在实践中，我国政府事实上已经依据国民经济和社会发展规划纲要先后编制了适用于不同历史阶段的应急体系建设规划，发挥了推进应急管理工作法治化、规范化和精细化的重要作用。正确认识建立应急规划制度的必要性，以法律的形式对应急规划的编制和实施予以明确授权和保障，对提高我国政府的应急管理能力、减少突发事件造成的生命财产损失、促进社会和谐安定具有重要意义。

一、建立应急规划制度的必要性

我国的规划体系，包括国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划以及国土规划等类型，覆盖从国家到省、市、县、乡各级行政区，可以说，规划是我国治国理政的重要方式，我国具有长期规划的传统和战略规划的定力以及制度优势。[38]在应急管理领域，从表面上看，突发事件具有的突发性、紧迫性和不确定性与行政规划所具有的全局性、长远性和方向性似乎相抵触，但由于应急管理工作的经验色彩较为浓厚，编制应急规划的意义正在于根据长期积累的应急管理工作经验，逐渐摸索并制定出较为科学的应急管理方案以应对未来突发事件的不确定性，引导和促进事态向有利的方向发展，以最大限度地防控风险和消除隐患。

建立应急规划制度顺应风险社会的发展趋势，有助于提高应急管理工作的前瞻性和科学性，合理有效地规避和防范风险。在新的历史时期，风险社会全面来临，我国应急管理工作面临一系列巨大的挑战，包括气候及环境变化导致自然灾害风险增加，技术风险积聚导致生产事故频发，全球化背景下社会风险积聚带来的社会安全事件多发，以及快速城镇化导致城市风险暴露和脆弱性增加等，风险防控和危机管理正成为应急管理工作的重点内容。[39]面对突发事件呈现出的日益复杂化、复合化的趋势，建立健全应急体系将是有效应对风险的前提和必要条件。

建立应急规划制度有利于把握我国应急管理工作的发展方向，提高政府的应急管理能力，实现社会管理职能。现代社会关系的日益复杂以及社会公共资源的有限性，使得政府在维护公共秩序的同时扮演着公共服务的提供者、社会资源的分配者与社会发展的引导者的角色。[40]制定应急规划是应急管理发展的必然要求，因为政府需要运用“应急规划”这样一个“工具”来统筹谋划应急管理布局，合理调配各项应急资源，安排各种类型的建设计划，实现良好的社会管理职能。

建立应急规划制度能够健全我国的应急法制体系，还有利于我国的应急管理法律与国际应急法制体系相接轨。事实上，应急规划在世界范围内已经是应急管理中一项较为成熟的制度。发达国家的应急管理工作通常在整体规划的引导下进行，如日本从国家长远战略出发，将灾害监控体系等涉及国家整体安全的重要技术作为国家支柱技术战略纳入第三期科技基本计划；欧盟也将公共安全应急管理列为“框架计划”的重要研究内容。[41]美国国土安全部与联邦应急管理局提出了应急管理的32项核心能力，其中开展规划的能力与信息获取、共享和预警的能力以及协作意识是应急管理在任何阶段都应当具有的能力和意识。[42]可见，应急规划能力是贯穿应急管理全过程、统筹应急管理各个环节的重要能力之一。

在我国，尽管包括《突发事件应对法》在内的应急管理法律法规都没有明确规定应急规划制度，但在实践中，应急体系建设规划从2003年“非典”之后就受到了重视。我国政府不仅将“强化应急体系建设”纳入国家“十一五”国民经济和社会发展规划纲要，还专门编制了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，这也是我国第一个国家层面的应急体系建设专项规划；随后又陆续编制了“十二五”、“十三五”《国家突发事件应急体系建设规划》，明确了不同时期应急体系建设目标、主要任务、重点建设项目、政策措施等。此外，地方各级政府按照中央的文件精神也因地制宜编制了本区域的应急体系建设规划，可以说，有关应急规划制度的实践已经基本成熟。值此修法的重要契机，应当将应急规划制度正式写入《突发事件应对法》当中，明确中央和地方编制应急规划的事权分配，为应急规划制度提供正式的法律保障。

二、将应急规划制度正式写入法律

在充分吸取新冠肺炎疫情防控经验教训的基础上，加快建立应急规划制度，制定新时期应急体系建设规划势在必行。具体而言，在对《突发事件应对法》的修订中，增加有关应急规划的规定应当重点关注以下几个方面：

首先，要将应急体系建设规划与国民经济和社会发展规划全面衔接。新时代国家应急管理体系的创新发展，要求在总体国家安全观指导下，基于国家总体发展战略的系统维度构建国家应急管理体系。因此，需要将应急管理体系建设纳入国家经济社会总体发展战略规划，制定系统长远的应急管理体系建设规划，使应急管理体系适应经济社会快速发展的需要。[43]县级以上人民政府作为应急管理工作的责任主体，应当明确将应急管理工作纳入国民经济和社会发展规划，优化整合应急资源建设，同时要促进应急体系建设规划与城乡建设、跨区域建设等有关专项规划相衔接。

其次，要提高应急体系建设规划制定的系统性、科学性和针对性。系统性是指县级以上人民政府要根据中央文件精神并按照法律要求，用系统性、发展性和前瞻性的眼光编制适用于本区域的应急体系建设规划。科学性是指在编制应急体系建设规划时要讲究科学的研究方法，可以综合运用“问题导向规划方法”和“基于能力的应急规划方法”，同时引入“公共安全风险分析评估方法”。[44]针对性是指规划的重点内容要充分建立在正确总结过往应急管理工作的经验教训和正确分析未来应急管理工作所面临的形势和挑战的基础之上，明确在未来一段时期内应急体系建设的总体思路、发展目标和主要任务。

再次，要强化应急体系建设规划制定实施的组织领导，通过法律的明确授权确保规划编制主体和规划效力的法治化。法律应当规定由应急管理部门切实承担起应急管理规划的统筹协调职责。具体来说，在中央层面，应急管理部应当会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家应急体系建设规划，报国务院批准后公布实施；在地方层面，则由县级以上地方人民政府的应急管理部门牵头组织有关部门，根据国家应急体系建设规划的要求，并结合本地的实际情况，编制本行政区域的应急体系建设规划，报同级人民政府批准后公布实施。

最后，应急规划的“生命力”还是在于执行和实施，因此要建立健全应急体系建设规划的实施评估制度和监督机制，将规划任务的落实情况作为对部门和地方工作督察与考核评价的重要内容。各级应急管理部门要定期组织开展应急管理规划实施情况的评估，及时发现问题并提出改进措施。此外，还要强化应急规划的财力支持，明确各级财政要对应急规划的实施给予合理保障，提高应急规划实施的有效性。