绪论 自然资源法在新中国70年的不断与时俱进
第一节 新中国自然资源法立法的独立性演进
自然资源对任何一个国家而言，都是立国和社会发展的基本条件，而可持续发展作为人类社会与经济发展的全面性战略，也是目前全球共同研究的一个热点问题。要实现可持续发展就不可能不探讨可持续发展的物质基础——自然资源问题。[1]新中国成立以来，随着社会经济的发展，对资源需求的猛增，资源问题的突出和人们认识水平的提高，都使得自然资源法愈益得到重视，有了很大的发展，这一点特别是在改革开放以后，社会主义市场经济迅猛发展的时期，尤为显著。可以说，新中国成立后的70年中，自然资源法的立法发展大致经历了三个大的阶段，即新中国自然资源法产生的萌芽与孕育阶段、迅猛发展阶段和逐步健全完善阶段。
一、新中国自然资源法产生的萌芽与孕育阶段
从新中国成立到1979年《环境保护法（试行）》的出台，是新中国自然资源保护法的孕育阶段。
（一）新中国早期的自然资源立法侧重于开发利用
早在1951年4月18日，政务院即颁布了新中国的《矿业暂行条例》，其规定“全国矿藏，均为国有”，还明确表明“探矿或采矿人，应配合矿床构造及矿物岩石之特性，采用最适当的工程设备与探采方法，并尽力避免损害矿藏，或减低矿产收获率，同时应顾及矿区之未来发展”。[2]显而易见，矿产资源是除土地外，在国家工业化即现代经济发展过程之中，联系最直接且影响最大的自然资源。
自然资源对经济增长具有不可替代的支撑作用，但出于资源的稀缺性，当今世界正面临资源短缺的威胁，资源对经济发展的制约也日益明显。我国作为发展中大国，经济快速发展，经济增长引致的矿产资源需求旺盛和资源短缺的局面不容乐观，特别是一些关系到国计民生的战略矿产的供需矛盾，短期内不仅难以改善而且有加剧的可能。[3]如何缓解这种矛盾亦成为越来越受关注的课题。
1954年9月20日新中国颁布的第一部《宪法》第六条第二款规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”另外，国家还先后颁布了许多有关的指示、规定、办法和条例，如《国家建设征用土地办法》《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》《国有林主伐试行规程》《公路绿化暂行办法》《国务院关于保护和发展竹林的通知》《水土保持暂行纲要》《国内植物检疫试行办法》《国务院关于利用和收集我国野生植物原料的指示》《森林保护条例》等，均事关自然资源的开发管理。
此外，地方也制定了一些保护资源的法规、规章，如《华东保护山林水利管理垦荒办法》《中南军政委员会关于禁止盲目开荒与破坏森林的指示》，等等。出于对自然环境的关注、重视，国家制定了诸多涉及土地、水、森林、矿产、野生动植物等的法律法规，这些法律法规的一个明显的特点，就是其内容主要是侧重于自然资源的利用和保护。
（二）新中国以自然资源为客体的环保工作始于20世纪70年代
由于工业生产的无度发展导致大量森林草原植被等遭受破坏，以至于生态恶化，自然资源迅速减少，震惊世界的八大公害正是在20世纪中叶发生的，[4]因此世界各国开始关注环境问题，采取各种措施解决环境资源的污染，自然也就包括要采用立法手段。1972年联合国人类环境会议召开，会议通过了《人类环境宣言》，宣言中指出：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”[5]
20世纪70年代，由于长期以来，人们对环境保护的认识不够，导致生态环境的破坏和环境污染的加重。周恩来最先认识到环境保护问题的重要性，在他的努力下，中国派团参加了第一次世界环境大会。这次会议使代表团成员深刻认识到了环境保护问题的必要性。在周恩来的推动下，1973年召开了第一次全国环境保护会议，《关于保护和改善环境的若干规定》随之颁布实施，其实际上就是新中国第一部环境保护行政法规，确立了新中国32字环境保护工作方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。自此，我国的环境保护工作开始步入正轨。[6]
1978年修订的宪法第一次对环境保护做出规定，即“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”。特别是1978年党的十一届三中全会召开，国家确立了以经济建设为中心、实行改革开放的政策等，对这一时期的自然资源保护方面的立法起到了促进和推动作用。1979年9月通过了《环境保护法（试行）》，这都是新中国成立后自然资源保护工作，尤其是自然资源立法发展深化的必然结果。
二、新中国自然资源法迅猛发展的阶段
（一）改革开放后自然资源立法迅速发展并初步形成体系
1.改革开放后中央提出要“搞立法，搞规划，把国土整治好好管起来”。
1979年始至1989年《环境保护法》的颁布，这十年是我国自然资源法迅速发展并初步形成体系的时期。20世纪70年代是中国政治、经济大变革时期，党的十一届三中全会的召开，使国家进入了一个新时代，有了一个难得的发展机遇，这一切为自然资源法第二时期的发展创造了极好的条件。
具体地说，国家的重视表现在1987年中共中央书记处做出决定，强调“要搞立法，搞规划，把我们的国土整治好好管起来”。[7]同年10月，国务院批准国家建委关于开展国土整治工作的报告，指出“搞好国土整治，是一项很重大的任务。目前，我国的国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重，迫切需要加强国土整治工作”。[8]“国土整治包括考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作。”同时，这些方面具体立法工作的进展，也显而易见。
2.宪法上有关自然资源的明确规定为自然资源立法奠定了基础。
在1978年《宪法》规定的基础上，自然资源法律规范作为一个系统，又有了很大进展。1978年《宪法》仅在第六条规定，“矿藏、水流、国有森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有”，并首次规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。而1982年修改后的《宪法》，更进一步充实了有关自然资源保护方面的规定，如“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩凃除外”。“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家组织和鼓励植树造林。”
可见，1982年《宪法》既明确规定了自然资源的所有制，又明确规定了国家保护自然资源，保障它的合理利用。这为我国自然资源立法奠定了宪法基础，指明了自然资源保护和利用的方向。[9]
3.新中国自然资源各单行立法相继出台。
随着我国民主与法制建设的飞速发展，自然资源立法取得了很大进展，短短十年时间，我国制定了一系列自然资源的单行法律法规，自然资源的开发、利用、保护和管理等方面基本实现了有法可依。[10]
1979年2月全国人大常委会通过了《森林法（试行）》，1984年又正式公布了《森林法》。随后又相继制定了《草原法》《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》《水法》《野生动物保护法》等，并依据这些法律制定了大量行政法规、部门规章和地方性法规及规章。我们清楚地看到这一时期自然资源的立法得到了迅速的发展，并在20世纪80年代末初步形成了体系；同时这个时期我国污染防治法也取得了大发展，一系列重要单行法律如《水污染防治法》和《大气污染防治法》、海洋环境保护法等相继出台。
自然资源立法发展阶段性成果的一个明显的标志是1989年12月26日正式出台了《环境保护法》。[11]
三、新中国自然资源法律规范逐步健全完善阶段
（一）新中国市场经济的确立耦合于《环境与发展世纪议程》
20世纪90年代，国内外形势发生了许多重大变化，这对我国自然资源法的发展产生了深远影响。首先，1992年党的十四大明确提出在我国进行经济体制改革，建立社会主义市场经济。1993年通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，它为我国建立市场经济体制指明了方向并提出了基本要求。
同时，国际环境保护法发展迅速。随着环境问题作为非传统安全问题被提上全球各个国家的议事日程，人们对环境保护与经济社会发展之间关系的认识发生了深刻变化，这一变化促成的结果和显著标志便是在1992年6月召开的联合国环境与发展大会。这次会议是人类环境保护史上的重要路标，成为继1972年联合国人类环境会议后的第二座里程碑。大会签署了包括《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》在内的五个重要文件，取得了丰硕的成果，极大地促进了人类社会的可持续发展，将全球的环境与发展推向新的高潮。
中国作为世界上最大的发展中国家，在会议的筹备、召开以及后续行动中发挥了重要的作用，得到了国际社会的普遍认可与赞扬。在相关问题上，与“77国集团”达成统一立场，促进了国际事务朝着公平与公正的方向发展。同时，联合国环境与发展大会的召开，也使中国认识到了国内环保事业中的不足与缺陷，从而扬长避短，完善了国内的环保政策，制定了《中国21世纪议程》，促进了国内环保事业的发展。同时，在更广泛的范围内，利用多层次的途径，开展环境保护方面的国际合作。[12]
联合国环境与发展大会召开不久，我国于1992年8月公布了《中国环境与发展十大对策》，指出我国必须转变传统发展战略，走可持续发展道路。1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出了实施可持续发展战略的基本框架、对策和行动方案，其中包括与可持续发展有关的立法，也包括自然资源立法的完善问题。可持续发展战略，强调发展应是经济、社会的全面和普遍发展，通过发展满足当代人的物质与文化需要，又不危害后代人的发展需要，实现当代人之间和代际的公平、正义。
显然可持续发展的关键是保护生态环境、合理开发利用和节约自然资源，把发展限制在自然资源和生态环境可以承受的限度和范围内，使人类社会与大自然协调发展、和谐共处。为此，必须改变长期以来那种以消耗大量资源、破坏自然环境为代价的发展模式，彻底更新观念，建立新的道德和价值标准以及新的行为方式，善待大自然。
（二）新中国自然资源立法涌现以适应市场经济的可持续发展
正是为适应建立社会主义市场经济体制和可持续发展战略的需要，新中国自然资源立法迅速发展，出台了一系列自然资源法律法规。这一时期颁布和修改了《水产资源繁殖保护条例》《水土保持法》《渔业法》《矿产资源法》《森林法》《土地管理法》《水法》《野生动物保护法》等法律以及大量的自然资源保护行政法规、规章和自然资源地方性法规及规章。
特别是党的十八大以后，以习近平为核心的党中央坚定不移地推进生态文明建设，美丽中国建设迈出重要的基础性步伐。专家学者都认为，党的十八大以来，中央按照全面建成小康社会新的目标要求，把生态环境质量总体改善作为经济社会发展的主要目标之一，新中国的生态文明建设在理念培育方面、主体构架方面、区域发展方面、有效监管方面、保障措施方面、治理实效方面，都取得了长足的进步。[13]