第一章 新中国土地法治70年
第一节 新中国70年来的土地立法与政策的演进
一、新中国逐步确立农村集体土地所有制的阶段
——1949年至1956年新中国的土地制度
（一）新中国土改将封建半封建土地所有制改变为农民的土地所有制
1.新中国成立后首要任务是确立土地所有权和使用权法律关系。
新中国成立伊始，党和国家延续解放战争中的土改政策，首先做的就是没收官僚买办和地主的土地，处理城镇房地产权和无主土地，摧毁半封建半殖民地的土地私有制，建立新型的社会主义土地所有制和土地使用方式。[1]
1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），其第三条规定“……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制……”为了实现这个目标，《共同纲领》第二十七条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”《共同纲领》中关于土地改革的内容为土地立法的发展乃至整个土地管理法律制度的建立、健全和完善打下了扎实的基础，起到了良好的开端。[2]
2.《土地改革法》是新中国成立之后第一部专门针对土地问题的法律。
1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》分为六章，总共有四十条。其中第一条写明了“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。除此之外，该法对土地的没收和征收、土地的分配、特殊土地问题的处理等都进行了规定。在该法出台之前，党确立了“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的土地改革总路线。为了贯彻该路线，新的土地改革政策除了没收地主的土地、耕畜、农具等生产资料以及多余的粮食、房屋之外，其余财产不予没收。[3]
在土地分配问题上，实行了在原耕地基础上以抽补调整方法来分配土地的政策，尽可能地减少过多的不必要的土地变动，使农民能够安心进行农业生产。同时，更加强调团结和保护中农，争取占农村人口20%的中农加入反封建的统一战线中来，使得90%以上的农村人口团结在我党周围。[4]《土地改革法》建立了农民私人所有的土地制度，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。
3.《城市郊区土地改革条例》亦随之出台。
《土地改革法》在当时仅适用于农村地区，而为了在全国范围内完成土改，1950年政务院通过了《城市郊区土地改革条例》。其主要内容如下：
第一，城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其他农业土地分配给无地少地农民耕种使用，凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，除向国家缴纳农业税外，不再交租，但经营人不得将国有土地出租、买卖或荒废，原经营人如不需用该项土地时，必须交还国家。所有没收来的房屋，除大建筑及风景区的别墅等不适合于农民居住的房屋应当作公用外，其余均应分配给农民所有。
第二，国家因建设需要收回农民耕种国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿，或以相等的国有土地调换。
第三，城市郊区土改完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权。[5]
4.为解决建设用地供应的迫切问题颁布了《国家建设征用土地办法》。
1953年起国家要开始“一五”建设，迫切需要解决建设用地的供应问题，于是1953年11月5日政务院第192次政务会议通过了《国家建设征用土地办法》。该法规定：“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本法征用之；凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田；凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办；被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。”
（二）1954年《宪法》规定国家依照法律保护农民土地所有权
1.新中国成立之初一直到互助组和初级社是农民依法享有土地所有权。
直到农民加入初级社以后，也只是由初级社统一使用农地。这是新中国土地制度的第一次重大变革。通过这次变革，我们应该了解的是，我们所追求的是让农民拥有土地产权，因为土地是他们最重要的财产。这次土地制度的变革所产生的结果是平均了地权。“平均地权”是从苏区到解放区的尝试，再到新中国成立后逐步到全国的覆盖。在这个过程中，地权的平均是通过土地暴力革命来实现的。[6]
1954年《宪法》作为新中国成立之后的第一部宪法，对土地制度作了比较详细的规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。同时又规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。
2.从1952年到1957年新中国土地可以由私人享有土地所有权。
1950年颁布实施的《土地改革法》在以前的解放区法律基础之上，进一步从法律层面保障了农民的土地所有权。1951年的《中共中央关于农业生产互助合作的决议》和1953年的《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》为农村互相合作运动提供了指引。土改之后，农民拥有土地所有权，不但拿到了土地所有证，还可以对土地进行自由的处置，包括买卖。当时国家的出发点就是通过土改让农民获得土地财产，只是说更为平均化而已，也就是要“平均地权”，确切地说是为了改变过去那种“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的不平等现象。
3.《高级农业生产合作社示范章程》规定农村土地转变为社会主义劳动群众集体所有。
1955年11月9日通过的《农业生产合作社示范章程》规定：社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用。1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》才规定入社的农民必须把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有，农村土地自此开始由个人所有转变为社会主义劳动群众集体所有。
二、完善农村集体土地所有制到土地立法停滞的阶段
——1957年至1977年新中国的土地制度
（一）新中国土地立法长期徘徊于农村集体土地所有制的完善
1.“文革”以前新中国土地问题不靠立法而靠相关政策。
从合作化完成到“文革”结束这一历史时期中，新中国土地立法在相当长的一段时间内处于停滞状态，这个阶段的前十年，土地立法的主要任务是完善农村集体土地所有制。所以当时土地问题上的立法不多，主要靠政策。当时狭义的法律文件就一个：1958年《国家建设征用土地办法》。另外一个重要的文件是1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》。
2.唯一的专门法律即《国家建设征用土地办法》。
20世纪50年代要大规模地搞经济建设，为了保障建设用地的供应问题，1958年1月6日全国人大常委会批准、国务院公布施行了《国家建设征用土地办法》。该办法是较早期的一部专门针对土地征用的规范性问题所颁布的法律，影响深远，意义重大。其第二条规定：“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法的规定办理。”第三条规定：“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。一切目前可以不举办的工程，都不应该举办；需要举办的工程，在征用土地的时候，必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的，应该尽量利用；尽可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或者少拆房屋。”
该办法明确了整个土地征用计划的范围，强调对于被国家征用了土地的人进行安排，并且字里行间贯彻了节约用地的理念。
（二）“三级所有、队为基础”主要以政策确立的集体土地制度
《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称“六十条”）中将“三级所有、队为基础”的形式确立下来。规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地。
从严格意义上说，“六十条”不是法律，是党的文件。“六十条”先后经三次修改，通过缩小社队规模，取消公共食堂和供给制，改变农业基本核算单位，最终确立了“三级所有，队为基础”的此种新的土地所有权体制。“六十条”的出台无疑是党中央与农村基层共同推动的结果，作为特定历史条件下的“法政策”，其为城乡二元体制的巩固和工业化的初步实现提供了制度保障。而且“六十条”所确立的农村集体土地所有权“三级所有、队为基础”的精神也反映于《土地管理法》和《物权法》。目前，“六十条”在确定农村集体土地所有权和使用权方面的精神仍发挥着重要作用。[7]
（三）“文革”使新中国土地法治建设遭到严重破坏
1954年，新中国第一部宪法获得通过，奠定了中国法治建设的基础。
然而刚刚兴起的法治萌芽却在1966年开始的十年“文革”中遭到了严重破坏。
国家行政法学者和经济法法制史专家一致都认为：“‘文革’时期是法律虚无主义。”当时缺乏法律规范，治理社会的方式有非常强的随意性，缺乏制度与法律规范来治理国家的状态，导致了一场灾难。[8]在土地资源领域，自然也不能例外。
三、逐步建立和完善城镇国有土地使用制度的阶段
——1978年至1982年新中国土地法治的恢复与重建
（一）新中国进入了土地法治的恢复和重建及发展的新时期
1.逐步建立和完善城镇国有土地使用权制度成为土地立法的核心。
1978年以后，土地立法的重点从农村转向城市，逐步建立和完善城镇国有土地使用制度成为土地立法的核心。在坚持土地公有制的前提下，改革土地使用制度自然成为经济体制改革的重要内容之一。在新中国土地既是政府宏观调控的重要手段，也是影响房地产业发展的基本要素。当时新中国土地使用制度改革构想无疑是受到了香港土地批租制度的启发。面对如何才能建立和完善内地的城市土地管理制度，当时尚存有一系列未解决的难题，此时，随着中英香港回归谈判的深入，我国香港的土地批租制度的经验自然为人们所逐渐知悉，成为新中国的土地制度变革的一种直观的借鉴。[9]
2.中外合营企业对批准核拨的建设用地只有使用权并无所有权。
随着新中国改革开放政策的逐步实行，中外合资企业大量涌现。1979年《中外合资经营企业法》和1980年7月《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》开始明确规定，对中外合营企业建设用地：“不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应征收场地使用费。”[10]中外合营企业对批准核拨的建设用地，只有使用权，没有所有权。严禁买卖或变相买卖土地。当时土地使用制度的改革既涉及国有土地，也涉及集体所有土地在使用和管理上的改革。作为改革开放的法律及政策基础，该规定还明确了场地使用费的具体标准，成为改革开放初期国家制定并颁布的第一部专门规范城市国有土地取得和使用的行政法规。
（二）新中国第一部专门规范农村村镇建设的土地法规得以颁行
根据农村宅基地所有权性质演变与原始取得宅基地权利的主体演变，可将农村宅基地制度分为农村宅基地农民私人所有、农民享有宅基地所有权；宅基地归生产队集体所有而农民享有宅基地使用权；宅基地属于农民集体所有而农村居民和城镇居民享有宅基地使用权；宅基地属于农民集体所有而农户享有宅基地使用权四个阶段。不同的阶段具有不同的法律政策内容及其特点。[11]
1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》是新中国第一部专门规范农村村镇建设的法规，它首次提出珍惜和合理利用每一寸土地是我国的国策；确立了村镇建房的统一规划制度，还授权省级人民政府根据不同地区的不同情况规定社员建房的用地标准，建立了村镇用房的审批制度。该条例的许多规定都被写进了1986年的《土地管理法》，成为沿用至今的重要法律制度。
（三）颁布实施《国家建设征用土地条例》解决国家建设土地需求
I982年5月14日国务院公布实施的《国家建设征用土地条例》第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非、集体或国有企业安置等。该条例的颁布实施解决了国家建设的土地需求。后来农地征用补偿制度产生了诸多问题，而且似乎已成为我国社会经济持续发展的一种现实障碍。通过对新中国农地征用补偿制度所进行的梳理，通过对不同阶段农地征用补偿制度的效果及其原因所进行的分析。有学者认为，农地征用补偿制度的根本问题不在于补偿标准，而在于农地产权制度。往往是公权力的无约束，或者土地生产要素功能的被忽视，以及农民权利的缺失，出现了问题所致。因此，今后我国农地征用补偿制度的改革自然也应主要从这几个方面来进行。[12]
征地制度无疑是新中国现行土地制度的重要内容。征地制度的演变与发展见证了新中国社会经济发展的历程。故而不同时期征地制度会呈现不同时代特征，反映着当时社会经济发展的不同特点。所以要把握未来我国征地制度的改革方向，自然少不了要梳理征地制度发展的历史脉络，分析其制度变迁的基本特点，在此基础上才可能客观地提出征地制度改革的期望。
（四）新中国1982年《宪法》对土地问题作出了专门的新规定
1982年12月4日，新中国第四部《宪法》即现行《宪法》经第五届全国人大第五次会议通过并颁布。在此之前，新中国曾先后制定过三部《宪法》，即1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》。1982年《宪法》第一次明确了国有和农民集体所有土地的范围，规定城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
有学者在原旨主义视角下，挖掘1982年《八二宪法》第十条土地条款的生成背景、内在逻辑和制度意涵，他们发现：出于改革开放以后便利国家建设取得土地，限制农地流失的迫切现实需要，该条款承继和巩固了20世纪50年代成形的城乡二元土地所有制结构和“农地非农化的国家征地原则”，并试图以合理用地作为证成和规范该制度的价值尺度。几十年来的改革与修宪给宪法土地条款注入了市场、法治和人权理念，特别是非国有财产平等保护等规范意蕴，但现行制度的种种现实弊病也日益凸显。因此，需要重新思考该条款，清理其遗产。原旨主义立场回顾但不固执历史，要求我们超脱一时一地的具体土地制度安排，去把握宪法条文背后的实践理性、价值平衡等鲜活而深沉的宪法原理，以指导并推动中国土地制度的进一步改革。[13]
1982年《宪法》也在根本大法层面上确立了新中国的现行土地征用制度，规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
四、农村家庭承包制的探索与确立阶段
——1983年至1988年农村土地承包经营权的勃兴
（一）改革开放中人民公社解体而家庭承包经营体制得以确立
1.新中国的人民公社制度不再适应中国社会经济发展的需要。
曾经的人民公社“一大二公”的体制束缚了广大农民的主体意识，阻碍了农业生产力的发展，“大跃进”中兴起的人民公社体制难以适应改革开放的现实需求，甚至可以说已经严重阻碍农村生产力的解放与发展。新中国合作化运动与人民公社的建立与调整，被现今很多学者视为一种主导信念与现实间的不断互动，是有其内在逻辑的制度变迁过程。传统的劳动互助思想、信念体系和苏联的榜样作用，特别是源自战争年代所形成的牺牲精神和社会运动经验，共同构成了推行农业集体化的信念来源。此种信念不仅主导了农业合作化运动的不断升级，也促进了人民公社制度的发轫和调整，而且在现实的反作用下持续演进。
2.新中国农村经济体制的改革发轫于家庭联产承包责任制的改革。
安徽凤阳小岗村的十八户农民探索出的“包产到户”的经验应运而生，在解放生产力的过程中展现出强大的生命活力。[14]在完成国家“交公粮”任务的同时，增加了农民的收入和发展了农村生产，但当时这一新的土地管理制度于法无据，并未得到全面推广，鉴于法律并没有明确其法律地位，自然只能依党和国家的各种政策来对这一新的制度予以肯认，显而易见，新生的农村联产承包责任制亟须国家的法律来予以确认和保障。
在改革开放的迫切现实需要中，新中国《土地管理法》应运而生。《土地管理法》出台后，土地管理制度就有了明确的法律依据，城市农村土地管理逐渐制度化和法律化。农村土地使用制度从此发生了根本性转变，人民公社制的农村土地经营制度逐步解体，农村家庭承包经营体制开始基本确立。
1983年1月，党中央《当前农村经济政策的若干问题》指出：以包产到户、包干到户为主要形式的联产承包制“是党的领导下我国农民的伟大创造”，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。包产到户在这一政策指导下，各地区迅速普及，家庭承包经营进入稳定发展阶段。
1984年1月，中共中央《关于1984年农村工作的通知》进一步规定了土地承包政策问题，主要的内容是：稳定、完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15年以上；合理补偿农民向土地投资；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地；完善统一经营和分散经营相结合体制，设置以土地公有为基础的合作经济组织。
1986年1月，中共中央、国务院印发《关于1986年农村工作的部署》文件实际上调整的是土地承包经营问题。1987年1月中共中央印发了《把农村改革引向深入的通知》。该通知指出：要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，稳定家庭联产承包制。
3.联产承包制的形成体现了马克思主义基本原理必须与中国实际相结合。
在1985年到1988年的几年中，土地承包政策出现反复情况，个别地方违背农民意愿，强行收回农民的承包地，任意改变承包合同等，极大地挫伤了农民的生产积极性。针对混乱现象，中共中央、国务院先后发布了两个文件要求各级党委和政府把做好农业和农村工作摆在首位，认真抓好“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”等六项工作。再加上同时期土地也急剧减少，仅1985年，减少耕地2300多万亩，导致1985年后连续几年的粮食产量停滞不前，“粮食安全”问题引起了中央的高度关注，1986年中共中央国务院为此下发《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，农地非农用的权利开始收归国家。
家庭联产承包责任制则极大地解放和发展了生产力。农村土地制度改革的成功起步，蕴含着宝贵的经验和深刻的理论，对深化农村改革乃至整个中国改革具有重要的导向意义：调动农民的生产积极性无疑是解放和发展农业生产力的根本条件；而调动农民生产积极性的根本措施，在于落实和尊重农民的主体地位；确立农民主体地位的根本在于确立农民产权主体地位，而农业生产资料产权清晰化的实质，其实就是落实农民产权主体地位；所以要根据不同历史条件创造落实农民产权主体地位的不同形式。
可见，我国现行的以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营农村土地政策，是在经历了土地改革、合作化运动、人民公社运动及以党的十一届三中全会后对农村改革的探索中不断形成的。这是一个不断突破、探索、磨合、前进的过程。因此，摸清我国土地政策的演进历程，把握土地政策制定规律，不但对于解决当今城镇化进程中暴露出的土地问题；而且对展望未来土地政策发展方向，均具有理论上的意义。[15]
（二）新中国首部全面调整土地法律关系的《土地管理法》颁行
1.体制改革以土地制度为突破口促进了计划经济向市场经济的转型。[16]
1986年6月25日，第六届全国人大常委会通过并发布《土地管理法》，这是新中国成立后，我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革。《土地管理法》以法律的形式确认了家庭承包责任制，进一步充实了土地承包政策的内涵，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。
新中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。
2.土地有偿使用改革的背景下土地的非农使用权正式收归国有。
1988年4月，第七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。同年12月29日，第七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《土地管理法》的决定，在《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”和“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。[17]同时，为适应改革开放的新形势土地管理工作的需要，对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚及其处罚程序等内容也进行了修改。我国《宪法》和《土地管理法》对土地使用制度改革的修改规定，奠定了这一时期土地立法的基调，那就是一切为土地使用制度改革服务。
1986年设置国家土地管理局标志土地的非农使用权正式收归国有。[18]土地非农用制度的变迁轨迹，又回归到了国有化的轨道。1986年后，在强化土地非农用权国有化的同时，农民对原有的自留地、宅基地和农用地权利，也在缩小。
五、以《土地管理法》为核心的法律体系初步建立的阶段
——1989年至1997年土地法治的全面建设期
改革开放开辟了新中国成立以来党的历史发展的新阶段。党的十三大的召开确立了社会主义初级阶段和党的基本路线，明确认识到我国正处于社会主义的初级阶段，所以要在此基础上来寻找出一条符合中国国情的有中国特色的社会主义道路。为了继续发展这种良好的局面和深化改革，党和国家在土地管理制度上继续摸索前进。
（一）《宪法》《土地管理法》修改后确立了土地有偿使用制度
1.市场经济改革要求土地作为生产要素进入商品交换领域。
随着社会主义市场经济体制的建立，《土地管理法》中规定的无偿且无期限的划拨用地制度，土地使用权不得转让的规定，都越来越难以适应市场经济条件下经济发展的要求。在总结地方试点成功经验的基础上，1988年第七届全国人大一次会议通过了《宪法修正案》，决定将《宪法》第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《宪法修正案》的颁布在当时具有划时代的重要意义，它不仅为国有土地有偿使用制度的建立扫清了法律障碍，更为自然资源有偿使用制度的改革拉开了序幕。
2.《土地管理法》修改主要解决土地作为生产要素进入市场的问题。
1988年12月，第七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。修改的主要内容是将原来“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的规定，修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，同时增加两款，规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”，还规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度，国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。同时，为了进一步加大对土地违法行为的制止力度，在第五十二条增加一款，规定：“受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。”此外，修改后的《土地管理法》还明确了乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，由县级以上地方人民政府批准。
1990年5月19日国务院令第55号——《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》施行。该法改革了城镇国有土地使用制度，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
1990年5月19日国务院令第56号——《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》施行。该法主要为吸引外商投资从事开发经营成片土地，加强公用设施建设，改善投资环境，并规定了外商投资开发经营成片土地的权利义务，依据《土地管理法》及相关法规适用。
（二）家庭联产承包责任制的确立
1991年11月中共十三届八中全会发布《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定第一次明确规定“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度，长期稳定下来，并不断加以完善。
1992年农村经济开始按市场经济运行并逐渐发展。在邓小平同志南方谈话之后，农村经济进入了新的发展高峰，党的十四大正式确立中国建立社会主义市场经济体制。
这是马克思社会主义经济理论发展的一大成就。在党的十一届三中全会前，我国虽然对社会主义建设模式进行过一些探索，经济建设也取得了很大的成绩，但始终没有找到一条适合我国国情的建设道路，没有形成能指导我国社会主义建设的经济理论和经济体制。党的十一届三中全会后，在邓小平解放思想，实事求是思想的指导下，在总结我国社会主义建设胜利与挫折和借鉴国内外不同社会制度经济建设成功与失败各种经验教训的基础上，逐步形成了社会主义市场经济理论，使中国的社会主义走上了一条健康发展的道路。[19]
1993年4月第八届全国人大对《宪法》进行了又一次修改，正式将“家庭联产承包责任制”载入宪法，成为社会主义市场经济下的一项国家基本经济制度，解决了家庭联产承包责任制法律地位的争议。1993年11月，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，各地根据中央的政策精神进行第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。
第二轮土地承包期限延长看上去是个技术问题，像拍脑袋一样，实际上是经过验证的谨慎做法。从制度的效果来讲，更稳定，更有预期。制度最重要的一点是稳定，好的制度要稳定，最怕变来变去，第二轮土地承包期限意在增强制度的稳定功能和预期功能。农民承包了集体所有的土地后，对承包使用年限非常敏感。期限的本质是预期，这里面反映出两层意思：一是农民对土地使用的预期；二是制度和政策的稳定。[20]
1994年7月5日《城市房地产管理法》颁布，对在城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易中的土地使用权制度加以规定。明确依法实行国有土地有偿、有限期使用制度，按规定出让转让土地使用权，及相关权利义务。
1995年，国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，国务院强调，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得以稳定和完善。[21]要求切实维护农业承包合同的严肃性，积极稳妥地做好延长土地承包期工作，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。1997年8月，中办、国办联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知对土地使用权的流转制度作出了具体规定，进一步稳定和完善土地承包政策。
1997年9月12日，党的十五大召开，大会通过了《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告。该报告强调，要长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济。
20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。面对经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了滞后性，对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散，以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定。在这种情况下，党中央、国务院于1997年4月15日下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，决定在冻结非农业建设占用耕地的同时，完成《土地管理法》的修订工作，同时也提出了修订《土地管理法》的重要原则。
党中央、国务院高度重视土地整治工作。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就提出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。”至1999年新修订的《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理。”到2008年党的十七届三中全会再次提出：“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进。”[22]
（三）1997年新《刑法》增设土地犯罪条款
在1997年新《刑法》出台以前，原《刑法》中对土地制度的保护没有单独设立罪名，土地违法与治罪无关，致使一些违法者有恃无恐，土地违法案件大量发生。1997年新修订的《刑法》专门增加了土地犯罪条款，即《刑法》第二百二十八条规定的非法转让倒卖土地使用权罪、第三百四十二条规定的非法占用耕地罪以及第四百一十条规定的非法批准征用占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。从我国的实际情况出发，针对乱占、滥用耕地，越权批地，非法转让、倒卖土地使用权等愈演愈烈、屡禁不止的土地违法现象，增设了涵盖管地、用地、转让三大领域的四个罪名，[23]使土地资源得到了《刑法》的保护，为严格管理土地，依法落实保护耕地的基本国策提供了重要的法律武器。
六、新中国土地资源由“刀制”变“水治”的阶段
——1998年至2004年土地资源深化改革时期
（一）土地资源管理重大变革并继续向社会主义市场经济发展
家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，家庭承包制度的优越性得到了普遍认可，但在具体制度的实施上，家庭承包经营制度还有所局限性。为继续进一步鼓励生产力的发展，在全面开始第二轮土地承包工作以及在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。对土地的管理进行了重大变革并继续向社会主义市场经济模式发展。在加快农村土地制度法制化建设的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度的改革。
（二）1998年《土地管理法》确立了最严格的用途管制制度
1988年修改的《土地管理法》已经明显不能适应市场经济条件下加强土地管理、切实保护耕地的需要。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订通过了《土地管理法》，并于1999年1月1日起开始实施。1998年国务院还颁布了重新修订的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，并与修订后的《土地管理法》同步实施。
1998年的《土地管理法》在总结过去土地管理改革经验和教训的基础上，以建立世界上最严格的土地管理法律制度为目标，[24]对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”同时，该法第一次将“土地承包经营期限为30年”这个党的土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的典型例证，它使“土地承包期限30年”具有了法律保障。
1998年10月14日，党的第十五届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这一划时代的农业政策，在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针与政策要求。该决定的政策方针是：“长期稳定农村基本政策。”这个方针当然也适用于土地承包政策。
保持党在农村的基本政策长期稳定，是坚持把农业放在国民经济的首位，实现增加农产品的有效供给，增加农民收入的根本保证。其重点必须落实好稳定土地承包关系，减轻农民负担和按保护价敞开收购余粮的政策，这是关系农民切身利益、保护农民生产积极性、推进农村经济体制和农业增长方式转变的重大问题，因而必须不折不扣地落到实处。[25]
2000年10月11日，党的第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是对家庭承包政策的新要求。
2001年3月15日，第九届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。[26]
（三）《土地承包法》颁行及《宪法》和《土地管理法》的修改完善
2002年8月29日，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《农村土地承包法》。我国农村现在还有2亿多农民的家庭，都承包着集体经济组织的土地，所以《土地承包法》是一部关系亿万农民切身利益的法律。[27]该法主要规定了农村土地承包经营的几个重要问题：国家实行农村土地承包经营制度；依法保护土地承包经营权；妇女与男子享有平等的权利；土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则；承包期内发包方不得收回承包地等。
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》，将宪法第十条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[28]
同年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”，并进一步明确了征地制度的内涵。
七、新中国土地资源法治建设的新阶段
——2005年至今之新形势下的创新发展
（一）土地管理法律规范不再仅局限于《土地管理法》之内
新的经济形势下，为适应经济高速发展的需要以及与各领域法律的匹配，也出台了涉及土地管理制度的其他法律，为更好地利用土地资源提供了法律依据。
2007年修正后的《城市房地产管理法》在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件……”
（二）《物权法》是从土地法律制度中抽象概括出来的商品交换规则
《物权法》是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是民法的重要组成部分。它的颁布实施，对国土资源管理影响重大。国土资源是最重要和最有价值的“物”，规定土地权利和矿权保护和管理的基本原则，是《物权法》最重要的内容。《物权法》全面肯定了《土地管理法》确立的以耕地保护为核心的土地用途管制制度，并将党中央、国务院关于完善征地制度的一系列政策措施上升为法律规定。《物权法》还对国土资源法律制度进行了改革创新，首次从国家民事基本法的角度明确国家对不动产实行统一登记制度，并从诸多方面完善了国有建设用地使用权制度。同时，《物权法》还对农村集体土地流转和宅基地管理改革留下了足够的法律空间，成为国土资源管理部门保护资源、保障发展、维护权益的重要法律武器。以《宪法》为核心，以《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》和《农村土地承包法》为重要组成部分的土地管理法律体系基本形成，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，并按照构建保障和促进科学发展新机制的新要求，不断改革创新，与时俱进。[29]
但也有学者认为，《物权法》第十一章“土地承包经营权”的内容，就整体而言主要是依据《农村土地承包法》而架构的，旨在对家庭承包取得的用益物权性质的土地承包经营权予以法律规范。不过对其法律规范进行剖析后，可以发现《物权法》对用益物权性质的土地承包经营权的范围并未明确界定；对用益物权性质的土地承包经营权亦未实行一体的法律制度规范；对以其他方式承包经依法登记取得的土地承包经营权物权，并无完善的法律规范可适用；用益物权性质的土地承包经营权其内容法定不明；承包地被征收后土地承包经营权人的补偿内容亦不明确；其他方式承包取得的物权性质土地承包经营权承包期未予界定；抵押财产的土地承包经营权其法律属性未界定，这七个方面的不足，自为今后修改和完善土地承包经营权法律制度必须考虑的重要问题。[30]
（三）不动产统一登记推动和规范了土地确权登记的行为规则
1.《物权法》的颁布实施对土地登记的程序和内容提出了新要求。
长期以来，我国的土地、房屋、草地、林地、矿业、海洋等不动产的登记分布在多个部门，实行多级管理。直到《物权法》颁布，才确立了不动产登记制度，并明确我国实行统一的不动产登记制度，该制度最首要的功能在于明晰产权，对于市场交易效率和安全性的提高有着重要意义。[31]《物权法》的颁布实施确立了不动产登记制度，为规范土地登记提供了千载难逢的良机。
2008年2月1日起正式实施的《土地登记办法》，是推动和规范土地确权登记发证、硬化地权的又一重要规章。《土地登记办法》对1989年实施、1995年修订的《土地登记规则》进行了修改完善，一方面尽量不打破多年实践中已经形成的、并被证明为科学可行的土地登记制度和确权体系，确保土地登记工作的连续性，减少因为修改法律而带来的执行上的成本；另一方面对地方在长期土地登记工作实践中摸索出的好的经验、做法，进行了归纳、吸收，使土地登记办法在创新的基础上更加科学、完善。这为实现土地确权登记发证全面覆盖，加强土地产权保护提供了法律依据。
2.《不动产登记暂行条例》颁行为土地登记系统框架的完善迈出重要一步。
2014年12月22日，国务院总理李克强签发第656号国务院令，公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。该条例明确，为方便群众申请登记，对申请材料不齐全或者不符合法定形式，应当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，否则视为受理。该条例是建立不动产统一登记制度，推进简政放权，整合部门职能职责，减少多头管理，逐步实现一个窗口对外，方便企业和群众的有效举措。[32]
2016年1月21日，国土资源部公布的《不动产登记暂行条例实施细则》，对集体土地所有权登记、国有建设用地使用权及房屋所有权登记、宅基地使用权及房屋所有权登记等各种不动产权利的登记，都作出了更为细致的规定。2017年4月，国土资源部办公厅印发《压缩不动产登记时间实施方案》，要求各地在确保登记资料移交到位、人员划转到位的基础上，进一步简化登记流程，提高登记效率，分类压缩不动产登记办理时限。[33]
2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网，不动产登记体系进入全面运行阶段。
3.公法私权综合法律调整构建起土地资源市场的行为规则。
土地问题，说到底还是经济利益的分配问题。运用经济手段，合理调整利益机制，是促进城乡土地合理利用的核心。调整利益机制，就是要协调好国家、地方政府、农民集体和用地者在土地利用上的经济关系，主要的调控手段即价、税、费。[34]
为适应土地参与宏观调控，进一步提高新增建设用地成本的需要，国务院于2006年修订了《城镇土地使用税暂行条例》，决定自2007年1月1日起，将城镇土地使用税的税额在原来的基础上提高两倍，并将外商投资企业纳入征税范围。2007年12月，国务院公布新修订的《耕地占用税暂行条例》，决定自2008年1月1日起，将耕地占用税的税额标准提高4倍，占用基本农田的，适用税额还要再提高50%。同时统一了内、外资企业耕地占用税税收负担，从严规定了减免税项目，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税的规定。这对于贯彻落实最严格的耕地保护制度，减少占用耕地，充分利用城市现有土地，更多地筹集用于“三农”的资金都具有十分重要的意义。这是运用经济手段，调整利益机制的重大决策，可以加大用地者的土地保有成本，促进集约节约用地。
为实现税收法定，2018年12月29日《耕地占用税法》由十三届全国人大常委会第七次会议通过，于2019年9月1日起施行，2007年12月1日国务院公布的《耕地占有税暂行条例》同时废止。
4.旨在推进中国特色农业现代化和新型城镇化的农村土地制度之改革完善。
（1）农村“三块地”改革试点经验将被充实到《土地管理法》中。
农村“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革）试点，取得了不少成效，通过所有权与使用权分开的产权制度改革，实现与国有土地同等入市，同权同价，最终实现城乡建设用地市场的统一。“三块地”改革收官以后，改革所得的相关经验，将被充实到正在修改的《土地管理法》中。[35]
党的十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。
2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。
（2）土地制度作为农村最基本的法律制度必须适应新的形势变化。
2018年12月23日《土地管理法修正案（草案）》公布征求意见稿，主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。其中明确了我国非农建设用地将不再必须国有。另外，强化耕地尤其是永久基本农田保护，为“多规合一”预留空间，适当下放农用地转用审批权限，并删去了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。
为与土地管理法修改做好衔接，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍，对《城市房地产管理法》第九条关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定一并作出修改，《城市房地产管理法修正案（草案）》规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。”
2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改《农村土地承包法》的决定。新修改的农村土地承包法明确规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权；土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。此外，新修改的《农村土地承包法》进一步保护农村妇女的土地承包经营权。
会议同时决定，为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，更好地总结试点经验，为完善土地管理法律制度打好基础，并做好试点工作和《土地管理法》修改工作的衔接，会议决定，将《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定的调整实施有关法律规定的期限延长至2019年12月31日。
2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十六次会议通过了修改《土地管理法》的决定，修改后的《土地管理法》在“三块地”改革方面有多项规定。
在集体经营性建设用地方面，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制；在宅基地方面，在原来“一户一宅”的基础上，增加了“户有所居”的规定；同时，允许已经进城落户的村民自愿有偿退出宅基地。
修改后的新《土地管理法》将“基本农田”的表达，全部改为“永久基本农田”，体现了对基本农田永久保护的法律理念。[36]