导论

0.1 缘起与意义

0.1.1 研究缘起

2012年7月，按照单位统一安排，我到Y派出所参加基层实践锻炼。到Y派出所的第二天，我就跟着参加了当天第一班甲组的“110”接处警。当天的第三个接处警案件“Y所三角地赌博案”至今印象深刻。我们接处警的车很快到一个巷子外面停下，一伙人在赌博，民警乙冲过去牢牢将其中一名赌徒抓住，协警丙去追赶另外几名，一名也没抓住。我们组长民警甲上前将被乙抓住的赌徒教育了一番，又将其放了。同时，甲对着周围围观的人讲道“以后碰到在这里赌博的人大家要积极报案啊，谢谢大家了”。

这个普通的派出所里面一个极为普通的赌博案件（Y所三角地赌博案）[1]至少让我们不得不面对下面这四个问题。

第一，派出所警力严重不足。比如该派出所虽然有正式民警43名，协警辅警有170余人。但是辖区面积54平方公里，常住人口4万多人，流动人口7万多人，辖区企事业单位2500余家，仅“110”接处警每天40多个。一个典型的现象是，我去Y派出所锻炼或者调研的时候，每次讯问室、询问室门口都排着队。43名警察分三大组来值班，每次值班是24小时，值班要出警，分内的事情，比如刑侦队的案件分配还不能少、治安队的治安案件不能减少，许多年轻民警值班结束没有休息，由于大量的任务也无法休息，都是连轴转。

第二，派出所仅有的警力资源在深挖犯罪与维护社会治安稳定之间应如何选择。虽然表面上看这两者之间不冲突，但是当警力资源特别有限的时候，这个问题就不得不深入考虑。维护社会稳定主要靠防范，深挖犯罪主要靠打击，前者重点在巡逻，后者重点在破案，这与派出所的定位、性质和工作目标有关系，是专项工作重要还是常项工作重要，如何才能更大效益地配置派出所的警力资源，这是一个值得深挖的课题。

第三，派出所的绝大多数案件往往事实清楚，证据确实充分，办理一件就有成果，而且花费时间精力少。民警往往认为案件才是警务活动，而纠纷不是警务活动，[2]平衡利弊，民警往往更愿意办理案件，而不愿意调处纠纷，这至少与“派出所警务活动和非警务活动界限模糊”，且对于两者的考核缺乏科学评价机制有关。

第四，派出所从根本上解决很多案件纠纷往往需要其他部门的配合。一方面，迫于其他案件和任务的压力，接处警民警解决问题往往就案件而解决，经常没有从根本上解决问题；另一方面，派出所处理的很多案件、纠纷往往要从根本上解决问题才有效益，比如这个案例中，要解决三角地赌博问题，可能需要对三角地广场重新规划设计等，否则，对于派出所来说，抓了前人，还有后人，很难从根本上解决这里的赌博问题。这一方面涉及派出所在基层社会治理中的作用和地位等问题，另一方面涉及的就是派出所与其他部门的分工、配合和相互协作等问题。

由此展开，不难发现，作为基层执法机构的派出所，在理论和实践层面有太多问题需要讨论。后续的观察、阅读和调研越来越支撑我这一想法，具体如下。

1.派出所是最基层的执法机构之一，也是分布最广的基层执法机构之一

从公安派出所的分布看，点多面广，遍布全国，高度分散。它们遍布于广大农村、各个城市、内地和沿海沿边地区，而且随着国家经济建设的发展和斗争形势的需要，公安派出所还将有所增加（以浙江为例，见表0-1）。与同样作为基层国家机构的人民法庭相比，浙江省人民法庭的数量是222个，而派出所的数量则是1128个，后者是前者的5倍，在某种程度上也说明了派出所分布的广泛性。

表0-1 浙江省公安派出所数量与民警数量近年变动情况[3]

2.派出所处在基层一线，所处理的事情范围广，数量大，是典型的“上面千条线、下面一根针”

大到各种政治任务、为地方经济保驾护航、群体性事件等，小到夫妻纠纷、邻里纠纷，既有各种刑事、行政案件，又有各种纠纷与求助性事务，有人戏谑派出所为“半个政府”。

从表0-2和图0-1中5年数据的对照，笔者依稀看到公安机关所处理案件的数量大小，也就不难理解，派出所在基层一线的重要性。有人可能会产生疑惑，检察院、法院还有二审中处理的案件量，但是我们不要忘记，表0-2和图0-1反映的只是公安机关受理的各种案件的数量，而大量的“110”接处警实际上更多的是纠纷的解决，这些数量并没有反映在表0-2和图0-1中，事实是，据我对K派出所和Y派出所2015年上半年共计7370多个案件的统计和简单分析，派出所“110”接处警所处理的矛盾约70%属于普通纠纷，20%属于案件，根本无法达到治安违法和刑事案件处理的标准。按照这个比例，表0-2、图0-1中公安机关处理的事务还应该要增加3—4倍，这就是现实情况。

表0-2 2009—2013年间全国公检法处理案件具体数比较

续表

图0-1 2009—2012年全国公检法处理案件总数比较

3.派出所之于基层政权和基层社会治理意义重大

派出所处于基层一线，直接面对群众，与群众接触面最广，其执法形象、执法影响力对于国家基层政权建设、基层社会治理的意义不可小觑，更不言而喻。

从公安派出所所处的环境看，可以广泛联系各阶层的群众，但同时接触社会阴暗面较多。公安派出所广大干警要联系、依靠和组织人民群众去开展工作，完成任务。公安派出所被人们视为人民公安机关的“门面”“窗口”。公安派出所干警的精神面貌、言谈举止、工作态度和办事效率都直接关系党的方针、政策和国家法律的正确贯彻落实，也直接关系人民公安机关的形象和国家的声誉，关系基层社会的稳定与健康发展，而这些是提升国家治理能力的前提和基础。这一点乔石同志曾于1988年7月在辽宁、黑龙江、吉林三省主管政法工作的负责同志座谈会上的讲话中就明确指出，政法机关特别是基层公安局、派出所，基层法院、检察院和公证律师机构等，天天与群众打交道，风气不正就会接影响党与群众的联系，影响政府的形象。[4]而且，基层公安派出所又直接同形形色色的违法犯罪活动打交道，经常受到“糖衣炮弹”的袭击，某些意志不坚定的干警极易被腐蚀。公安派出所所处的这种环境，对派出所民警的个人素质和执法能力提出了更高的要求。

从公安派出所的工作方式看，活动分散，独立作战。公安派出所的工作范围很广，服务对象很多。一个城市公安派出所管辖几万甚至十几万人口。一个农村公安派出所管辖一个甚至几个乡、镇。他们经常是几个人甚至一个人单独执行任务，活动在广大地域和群众之中，由于处于不断流动状态，因此他们的工作主要是独立思考、独立处理问题、独立完成任务。派出所的这种特点，要求派出所民警必须有良好的政治、文化和业务素质，有严格的组织纪律性和较好的执法素养和能力。

4.派出所容易成为舆论焦点

由于处在执法的一线，与老百姓接触面广，接触程度深，因此，派出所又容易成为舆论的焦点。

派出所处理问题的方式和措施多，如调解、和解、执法、刑事司法、管理、服务等，作为国家武装性质的执法机构，其中很多措施有侵犯老百姓私权利的可能，因此，派出所和派出所民警的一言一行容易成为社会舆论的焦点。

5.公安机关的重要性与以其为研究对象的成果不相符

公安机关本身的重要性，这是中华人民共和国成立以来各阶段党和国家领导人治理国家的经验总结，是不断被历史证明的。

中华人民共和国成立初期，在第一次全国公安工作会议期间，周恩来同志曾对当时的部长罗瑞卿同志说：“国家安危系于一半”。国家安危，你们担负了一半的责任。这说明党中央、国务院历来是非常重视、关心公安工作的。[5]

1981年1月，彭真同志与公安部几位负责同志谈话中明确提到，我们中国是个十亿人口的大国，公安机关的责任十分重大，出了事尤为危险。[6]1985年9月，乔石同志在公安部全体干部大会上的讲话中明确提到，耀邦同志提出要树立公安干警的高大形象。[7]

然而，与派出所的重要性不相匹配的是，与研究人民法院、人民法庭和人民检察院的成果相比较，在“中国知网”上通过“题名”“关键词”“摘要”“主题”“目录”等要素搜索到以“派出所”为题的研究成果并不多，相关博士学位论文数目更少，而且大多是世界史、政治学、社会学、管理学和财政学专业博士的成果。从法学、法理学角度研究派出所的作品更是凤毛麟角。

因此，我们需要加强对派出所和派出所民警的关注，需要提高对派出所包括勤务制度在内的很多制度和包括纠纷解决、“110”接处警等很多运行机制的解释力，不断提高对派出所在提升国家治理能力和有益基层社会治理中的地位和意义的认识，这也正是本书主题“派出所功能与国家治理的法治化”的重要缘由。