2.1 国家治理的内涵

2.1.1 治理的含义、历史与实践

“治理”源于古典拉丁文“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern），经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。[5]

然而，随着时代变迁和各国社会发展，国家和政府间组织对治理的使用已经逐渐超越国家、政府权力运作层面的治理，而同时开始强调广义的权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。[6]俞可平先生更是开宗明义地提出，治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。[7]治理不仅仅是国家运用权力运作政府机构、管理社会、实现统治阶级的统治，它还包括一切为实现公共利益而运作管理的公共机构的行动。这方面，全球治理委员会的定义具有最大的代表性和权威性。[8]一方面，这与宏观社会学的两个代表性社会学理论“冲突论”和“功能论”的区别与联系不谋而合，在某种程度上，这样的界定既承认了资源配置不可能绝对公平，冲突势必存在，这是治理存在和不断提高治理能力的意义所在，通过治理需要实现冲突的协调，实现资源的整合，达到“治”的水平。另一方面，治理是一个持续不断的过程，没有静态，只有动态，没有平衡的结果，只有不断平衡的过程，这一过程需要在正式的、非正式的制度和公共的、私人的部门的支撑下持续的互动，从一个状态走向另一个更好状态，这又是微观社会学层面“符号互动理论”“交换理论”对治理的解释。治理这样的界定是比较全面的，能概括更能代表笔者对治理的理解。相对于以前那种强调权威由上往下、命令的贯彻与服从以及具有公权力政府行为的“统治”来讲，“治理”概念跳出了政府作为主体的框架，而赋予各种民间组织活动更多的空间，于是治理的范围较政府行政宽泛了许多。

至于“治理”与“管理”在国家运作中到底有什么样的区别与联系，俞可平教授的观点应该具有代表性，“社会治理包括社会管理和社会自治”[9]，“社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理”[10]。2014年“两会”上，全国政协委员、全国政协办公厅研究室主任刘佳义在回答记者提问时就表示，针对党的十八届三中全会“国家治理体系和治理能力”的提法，“管理到治理的变化是很大的区别，群众自己管理自己和政府的管理相结合，这样更多地依靠人民、相信人民、为了人民，来进行政治体制改革”，[11]管理是垂直的，从上而下，治理既包含管理，又包含自下而上的自治，国家由管理到治理，更加突出强调了人民的主体地位，从内容和思想上将管理与治理进行了显著区分。