1.2.2 我国派出所及其功能演化

与西方的思潮、制度输入有关，我国最早的派出所出现在清末，1909年清政府下令在京师内外城巡警总厅的分厅各区署下设立派出所。北洋政府时期沿用了清末警制，其时的派出所包括在每巡段守望地方设立的“各段派出所”，以执勤和救援为主要职能；还有一种是“马路加设派出所”，主要是用来管理交通，也可以作为巡警的休憩场所。这个时期，政府颁布了我国最早的关于派出所的规章制度，主要包括《设置派出所规程》和《管理派出所规则》，它们的主要内容是规定派出所的设置、规格、勤务机制、内部管理和派出所纪律，这一年是1914年。

1927年国民党政府改内务部为内政部，警察厅一律改称为公安局，与北洋军阀划清界限，表明革命态度的同时，不断扩大警察权力，强化控制社会功能，这个时期的区县公安局一般设分驻所、驻在所和派出所。分驻所和驻在所是警察居住的地方，区别在于驻在所往往只存在于市郊各区，类似于今天地市级公安局在城区叫“公安分局”，在城区之外叫“某某县（市）公安局”；而派出所才是警察执勤、办案、治安管理的中心。这应该是今天派出所的雏形。根据1936年8月国民党政府颁布的《各级警察机关编制纲要》，这个时候公安局又改称警察局，并正式规定警察的职责包括清查户口、人口登记、驱除盗匪、免除危害、维护交通、救济天灾、禁烟禁赌、教育卫生、取缔营业、违禁审理、查禁反动分子等，这与当时被分为“外勤”和“内勤”中“外勤”包含“巡逻、调查、查禁、检查、救护、执法、调解工作等”任务是一致的，这样的职能、任务所体现的功能与今天派出所的功能有很多相似性。

中华人民共和国成立后，根据派出所任务和功能的演化，派出所的发展可以分为三个大阶段、五个小阶段（见表1-8）。

表1-8 中华人民共和国成立后派出所发展的三大阶段

其中第一阶段是中华人民共和国成立后到1951年之间，重点任务是镇压反革命，巩固国家政权。第二阶段是1951年7月《城市户口管理暂行条例》颁布到1997年“苏州会议”的召开，其中心工作是“以户口管理为基础，以治安管理为中心”，这里以十一届三中全会为界限，又可以分为两个小的阶段。第三个阶段是“苏州会议”到现在，中心工作是，以管理、防范、打击和服务为主要任务，以发案少、秩序好、群众满意为目标，其中以2002年“杭州会议”为界限，又可以划分为两个小的阶段，2002年之前重管理与防范，之后重服务。从三大阶段、五个小阶段派出所中心任务和工作的变化，也可以依稀看到派出所功能变迁的取向与逻辑。

第一阶段是中华人民共和国成立初期，以恢复社会秩序和联系群众为中心的派出所工作。这一时期主要是建立人民的公安系统。在粉碎了旧的警察制度之后，必须建立新的人民公安系统和工作，政府应派大批得力干部和革命的工人、学生到派出所里去，并吸收旧警察中经过改造可以忠实为人民服务的分子参加派出所。同时，公安分局下面的分驻所应即取消，由公安分局直接领导派出所。也正是在这个会议上才有周恩来所说的，“国家安危系于一半，国家安危你们担负了一半的责任，军队是备而不用的，你们是天天要用的”。他还说，公安部队待遇要和解放军一样。[32]在这期间派出所的任务和功能主要是清除社会丑恶现象，净化社会面貌；镇压反革命，维护、巩固政权。

第二阶段是1951年7月《城市户口管理暂行条例》颁布后，以户口管理为中心的派出所工作。正是这个时期，中华人民共和国的第一部关于派出所的法律《公安派出所组织条例》通过，并第一次明文规定了公安派出所的职权，包括法律的实施、镇压反革命分子、预防和制止破坏活动、管制反革命分子、管理户口、管理特殊行业和场所、保护重大刑案现场、指导治安保卫委员会的工作、宣传和发动以及积极参加和协助有关居民福利工作。

第三阶段是党的十一届三中全会后，“以户口管理为基础，以治安管理为中心”的派出所工作。党的十一届三中全会拨乱反正，在政法方面“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，发展社会主义民主，健全社会主义法律制度，发生了深刻的变化。国家层面打击各种犯罪，尤其是配合“严打”的打击严重犯罪、经济犯罪，尽快恢复国家经济发展秩序；社会层面保障社会治安秩序。时任政法委书记彭真认为，加强社会主义法治，整顿社会秩序，首先是治安，以巩固和发展安定团结的政治局面，保障四个现代化建设的顺利进行。[33]从某种程度上讲，彼时的公安工作以保卫社会主义现代化建设为中心。另外，这个时期公安部治安管理局《关于解决城市公安派出所工作改革中几个问题的意见》的通知等文件提出“以治安管理为中心，以户口管理为基础”的方针，并且都把这个“中心”“基础”称为派出所改革工作的方针。“以治安管理为中心，以户口管理为基础”的工作方针，充分体现了改革开放形势下公安派出所工作的新发展，体现了实行动态管理和静态管理相结合，以动态管理为主的客观要求。贯彻这一方针，对于充分发挥派出所的整体功能，实现打防结合，以防为主，都起了决定性的作用。

第四阶段是进入20世纪90年代，尤其是1997年“苏州会议”以后，以管理和防范为主的派出所工作。1997年“苏州会议”是典型事件代表[34]，参加会议的有各省、自治区、直辖市公安厅局长，较大城市公安局长和治安、户政部门的负责人，先进派出所和模范民警代表。中共江苏省委书记陈焕友、副省长俞兴德，中央政法委员会副秘书长陈冀平出席会议。公安部副部长牟新生作《以落实责任制为核心进一步改革和加强派出所工作》的报告。陶驷驹在会议结束时讲话。会议进一步强调了公安部在1996年提出的关于改革和加强派出所工作的基本思路和派出所改革的重要性：坚持打防并举，是实现社会治安稳步好转的需要，是强化公安工作基础、提高公安机关控制社会治安能力的需要，是贯彻专门工作与群众路线相结合的方针的需要，也是促进公安机关自身建设乃至社会精神文明建设的重要方面。[35]

第五阶段是以2002年“杭州会议”为分界线，此次会议提出派出所是集防范、管理、打击、服务为一体的综合性战斗实体。这个时期的代表性事件不胜枚举。2010年河南省内推动“撤销公安分局、做大派出所”的警务改革。这些地方对派出所进行大刀阔斧的改革从侧面说明派出所的功能正在也或许需要转型。还有社区警务改革、四项建设，一直到现在大部制的改革，一条脉络是清晰的，那就是不断做大做强基层，让民警走到一线，夯实基层派出所，才有整个公安工作的成效，而笔者调研到的派出所案例也在很大程度上为上述问题做了注解。

新中国派出所的发展过程就是派出所中心任务伴随社会发展不断变迁的过程，其展现的派出所功能也在不断演进：从以巩固政权为中心，到以户口管理为中心，到以治安管理为中心，到以管理和防范为主的工作重点转移，再到现在的集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体定位，可以清晰地看出派出所功能从任务单一到任务综合，从职责简单到职责复杂，从“只打不防”“打防脱节”到“又打又防”的整个过程。这些任务都可以归类到派出所执法、调解和管理服务功能的分析范式中去。