1.1.3 三对困境

处于国家权力与公民权利互动的最前线，派出所执法发生在法律系统与社会系统的交接地带，这里聚集了大量社会治理难点、痛点和堵点，派出所警力严重不足、仅有的警力资源在深挖犯罪与维护社会治安稳定之间如何平衡，还有消极执法、选择性执法，林林总总的客观、主观问题可以归纳为很多原因，在笔者看来，下面的三条源头性原因是最为困惑且很难在短时期获得其解，也因此可以称为困境。

（一）文本规定的职责与实际运行中的职责不一致

2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议废止了《公安派出所组织条例》，在说明废止理由时，全国人大常委会法工委主任李适时说，2006年国务院颁布的《公安机关组织管理条例》对市、县、自治县公安局设置公安派出所已作了明确规定。[13]然而，现实问题是，在行政法规出台之前，以前由《公安派出所组织条例》规定的派出所性质（第1条）、设置原则（第3条）、组织机构、领导机制（第4条）和工作规则（第5条）就没有明确的法律指引，这与派出所在国家法治建设和社会治理中的地位是不相符的。

部门责任不明，导致派出所有成为“全能政府”的倾向。因为公安“110”的存在，不仅群众习惯求助于公安基层机关，而且其他政府部门也以此为推脱的借口，比如很多源于土地、建设、医疗、环境、劳动、民政等事务的纠纷，派出所接警后自己无法处理、想要移交却无人接手，民警只能硬着头皮去处置，一旦发生问题，派出所则陷入矛盾的中心。虽然各部门字面职责清楚，但落实在具体工作之中，由于缺少类似于“110”的对接系统和问责体系，有些基层政府和职能部门往往能躲则躲，能推则推。

更重要的问题在于，现行体制下文本规定的公安派出所的任务与实际承担的任务不相符。目前公安派出所的领导关系是受公安机关和所在地街道（乡、镇）党委、政府的双重领导，以上级公安机关领导为主的体制。由于各地实际执行情况不同，一般来说，城市（城区）公安派出所直接受市局或分局的领导，与当地街道党委、办事处能够摆正位置，理顺关系，而在农村地区，这种双重领导体制带来了较多问题，主要是农村乡镇党委、政府往往把公安派出所混同于一般的职能部门，派公安干警去做一些其工作职责范围以外的事情。一则占用了原本就很紧张的警力，影响了本职工作；二则把公安干警推到群众的对立面，以警察的身份和权力来解决农民群众的思想认识问题。派出所在当地乡镇党委、政府的领导之下，许多实际问题要靠当地政府解决，难以推脱，处于比较矛盾的境地。[14]

（二）派出所职权范围、能力素养与老百姓的需求之间的矛盾

1983年，彭真同志在中央政法委员会扩大会议上的讲话就明确指出，政权机关，特别是公安派出所，任务太多，负担太重。派出所干警工作非常辛苦，从睁开眼睛一直到睡觉，半夜里还有人叫门，事情太多，处理不完，负担不了，群众还嫌你没尽责。同时，什么都搞到公安机关去，也有问题。有轻微违法行为的人，特别是违法的青少年，进过派出所的，名誉就不好，在社会上就抬不起头来。被劳改、劳教过，结婚、就业、考学校都有问题。这个问题也要解决。[15]

现在公安机关讲警力不足，很大程度上是基层派出所警力不足。浙江某市2011年部分派出所的接处警情况或许能说明一些问题（见表1-1）。一些国家和地区每千人平均占有警察人数比较也能说明一些问题（见表1-2）。

表1-1 浙江某市部分派出所2011年接处警数量（次）[16]

续表

表1-2 美英日等国家和地区每千人占有警察人数比较[17]

从三个派出所民警月均接处警数量可以看出，派出所职责任务量与现有警力资源之间不平衡（见表1-3）。而且，接处警只是派出所民警的很小一部分工作，这些接处警里面的大量案件需要大量时间去完成，尤其是刑事案件。以Y派出所为例，每天37.2起接处警中，13—15起案件，其中刑事案件3—5起，每个月刑事案件约130件，但是整个派出所刑侦人员13人，每个月能破的刑事案件大约有30件（见表1-4），剩下的100个刑事案件怎么办？[18]

表1-3 2015年1—6月H、Y和Z派出所民警月均接处警数量对比

表1-4 Y派出所刑侦民警月均办刑事案件数量[19]

派出所的“权力清单”被扩大。有人戏谑“如果说公安在中央只是一个部，在基层则顶半个多政府”。老百姓大大小小事情都找公安。据反映，权力清单之类作用很有限，你要做有限政府，首先群众不答应。比如，老百姓希望派出所来管理经济纠纷，如非法集资、非法借贷等，但是国家法律明文规定派出所不准插手经济纠纷，于是老百姓就要集结被集资人到派出所反映问题，但派出所的解释老百姓却听不进去。笔者在派出所调研和工作期间，其实派出所平时处理的案件只占到工作量的30%左右，剩下的事情几乎都是纠纷，而这些纠纷的70%的彻底解决其实都有赖于其他部门，可是老百姓找不到这些“其他部门”，于是就都找到派出所那里去。一个典型的例子是，浙江某中部县级城市曾经为了分流压力，政府专门安排了一个叫“8890”的电话，由政府组成的话务员根据老百姓的需求分流到相关部门来处理，后来老百姓发现，只有派出所的人民警察能够及时到现场处置，其他部门都以“几日之内”答复了事，于是，老百姓还是喜欢拨打“110”。

（三）基层派出所民警的付出与回报失衡

如果说前面两个内容主要阐述的是派出所的外部困境，那么基层派出所民警的付出与回报不成比例则是派出所的内部困境。

作为公务员序列的基层派出所民警工作量很大，急难险重的任务也相对较多，但这些工作任务和具体表现很难获得上层全面、及时的捕获，即使获得上层捕获，但是基于科层制结构为主要评价依据，以及派出所行政级别和民警职务等级的限制，派出所民警职级很难获得提高，而职级得不到提高，民警的工作报酬等待遇便无法获得提高。虽然近年来公安机关特别是派出所的干部职数得到了较大提升，但与派出所庞大的队伍基数相比，可用资源仍然十分有限。

表1-5 浙江省某地级市各派出所民警职级统计

由于工作强度大，待遇保障达不到期望值，加上内部执法要求趋严和外部群众要求趋高的双重压力，导致一些派出所民警的荣誉感、认同感在不断降低。从2010年浙江某地级市治安支队对全市派出所民警的问卷调查情况看（见表1-6；发放1000份问卷，有效调查问卷807份），民警队伍的身心健康和稳定程度令人担忧。

表1-6 某市派出所民警身心健康与稳定程度调查问卷统计

随着工作压力的日益增大和外部环境的不断严峻，派出所民警队伍的年龄结构失衡。如浙江中部地区某派出所22个民警中，在该所工作三年以上的仅有3人，而另外一个派出所，在全部42名民警中，30岁以下的仅有2人；40岁以上的则有17人，达到总人数的40%。队伍老龄化情况突出，这是全市城区派出所的一个缩影。基层派出所民警的频繁调动，以及一些老民警和骨干民警的流失，导致工作经常出现断档、断层，“传帮带”作用发挥弱化。这种付出与回报的不成比例的现实情况影响了派出所民警的积极性，也就直接影响到派出所的整体综合战斗力。

产生上述困境的原因有很多，有外部的体制原因，也有内部民警积极性的影响；有来自上层规定模糊的原因，也有来自老百姓需求的原因；有历史上的原因，[20]也有现实的原因。但是，这些原因归根结底有一个共同的特征：外部的、上层的原因是对派出所任务、职权等规定得比较模糊，即便是这个模糊的法律层面的规定也于2009年被全国人大废除；而内部的、老百姓的原因是因为民警对派出所“被扩大的权力清单”并不买账，老百姓对派出所的工作职权范围认识是所有政府部门的“兜底部门”，到目前为止，很少有人去讨论派出所到底在我国国家建设、社会发展和公民生活中承担着什么样的功能。