二、城市更新主要类型

广义上的城市更新，是指为满足生产生活发展的需求，对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，它有多种表述的形式：城市复苏、城市复兴、城市改造、城市再开发、城市重建等，它伴随城市不断发展而始终存在，是长期持续且内容不断演变的过程。狭义上的城市更新，这里参考《广州市城市更新办法》的定义，城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。本章仅就自2008年以来广东省所进行的城市更新进行简要介绍。实务操作常见的城市更新主要有以下几类：

（一）旧村庄改造

旧村庄改造是城市更新改造中的重要类型之一，因其周期长、涉及利益复杂，而饱受关注。旧村庄改造是推进郊区城市化的一项重要内容，是实现农村现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村可持续发展的重要途径。由于各地对城市更新政策和法规的差异，旧村庄改造的定义也有相应的差异。

《广州市旧村庄更新实施办法》第二条规定，“本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新（三旧改造）数据库的旧村庄的更新改造，以及经市政府同意，旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造，适用本办法”。适用上述实施办法的旧村庄改造包括两类：一类是对旧村庄的更新改造。该类改造须具备一定的前提条件，即在本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新（“三旧”改造）数据库；另一类是对旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造。该种情形须经市政府同意方可进行。

旧村庄改造模式亦分为两种：一种是旧村庄全面改造，另一种是微改造。微改造我们在后面会专门作为一种类型介绍，这里不再赘叙。旧村庄全面改造是指按照国土空间规划的要求，难以通过局部改造改善居住环境、完善城市基础设施，须以整体拆除重建为主实施的更新方式，主要包括征收储备、自主改造、合作改造三种模式。

1.征收储备

征收储备是指由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成的改造模式。

2.自主改造

自主改造是由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。

3.合作改造

合作改造是由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制订的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。

（二）旧厂房改造

对城市旧厂房的改造旨在完善城市功能、优化产业结构、统筹城乡发展、推进城市有机更新。为了有序推进城市旧厂房改造，首先需要明确旧厂房的定义和范围。《广州市旧厂房更新实施办法》（修改征求意见稿）第二条明确了纳入旧厂房改造的范围：

“市辖区内2009年12月31日前建成的“退二”企业用地及低效利用的旧厂房、旧仓储、旧站场、旧市场等（以下统称旧厂房）建设用地，符合以下条件之一的可列入改造范围：

经划拨、出让、资产划转、转让等方式合法取得国有土地使用权的土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地；

已取得合法集体建设用地使用权的旧厂房用地；

按照省‘三旧’政策完善历史用地手续的原集体旧厂房用地。2007年6月30日后建成或取得土地使用权的旧厂房项目，2007年6月30日前取得国有土地使用权的旧厂房，其用地未按照土地划拨决定书或土地出让合同约定进行建设的，不适用本办法。2009年 12月前已列入我市‘退二进三’目录并已签订补偿协议取得部分或全部补偿款的旧厂房用地，不适用本办法。”

按照旧厂房土地处置方式划分，旧厂房改造方式分为政府收储、自行改造以及政府收储和自行改造结合三种。国有土地上的旧厂房改为保障性住房外的居住用地的，应当由土地储备机构收购，政府组织公开出让。国有土地上的旧厂房符合以下条件可以申请自行改造：1.独立分散、未纳入成片连片收储范围；2.国土空间详细规划为非居住用地（保障性住房除外）。

（三）旧城镇改造

《广州市旧城镇更新实施办法》第二条规定：“本办法适用于本市行政区域内由政府依照城乡规划法等有关规定组织实施的对旧城镇危破旧房集中、基础设施落后等地段进行更新、保育、活化的活动。”旧城镇改造主要集中在对于城市中的危破旧房、基础设施落后地段的旧房等进行改造、更新。

旧城镇更新改造分为全面改造、微改造以及全面改造与微改造结合三类。全面改造是指对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域，应当以改善人居环境、完善公共服务配套、提升基础设施能力和优化城市功能布局为目的，按照现行国土空间规划和节约集约高效用地的要求实施成片重建改造。对于规模较大的旧城镇全面改造项目，可由政府先建设安置房后启动改造拆迁，并探索零星自愿申请改造、成片协商收储改造与国有土地上房屋征收相结合的更新方式。

根据《广州市旧城镇更新实施办法》的规定，全面改造项目中有两轮需要征求改造区域居民的意见：第一轮，征询改造范围内房屋及土地权属人意愿，同意改造房屋及土地权属人的比例达到90%以上（含90%）的，方可启动改造，并办理地块改造前期手续；第二轮，征询改造范围内房屋及土地权属人对补偿安置方案的意见，在规定时间内，签订附生效条件的房屋补偿安置协议的房屋及土地权属人达到2/3 以上（含2/3）的，方可具体实施拆迁。

（四）微改造

微改造是广州市独具城市更新特色的城市更新方式。微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。

1.村级工业园单独改造

随着城市发展，许多城市范围内出现了村级工业园。村级工业园存在布局分散、形态破旧、产值税收低、利用效率低等问题，为了给城市高质量发展腾出空间、优化城市空间结构调整、建设现代化经济体系提供重要支撑，需要对村级工业园进行全面的升级改造。

广州市于2019年8月8日出台了《广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号），该文件对村级工业园的定义进行了明确。村级工业园是指纳入广州市村级工业园整治提升年度计划，分布于广州行政范围内的村集体经济组织所有权土地上（包括使用权为村集体的国有土地），现状或历史上主要为工业、仓储物流等用途的工业集中区块。

广州市提出对村级工业园进行分类整治，实施“三个一批”，即淘汰关停一批、功能转换一批、改造提升一批。其中改造提升一批是指对于适宜保留产业发展功能的村级工业园，结合其区位条件、用地规划、产业现状等实际情况，引导完善用地、规划、建设、环保等手续；采取拆除重建或综合整治的方式进行“工改工”（不改变现有工业用地性质，继续保留工业发展用途的改造模式）、“工改新”（为适应创新型企业发展和创新人才的空间需求，利用现有工业用地，用于发展研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施的改造模式）；结合市区重点产业发展方向，积极开展产业转型升级。

2.国有土地旧厂房微改造

旧厂房微改造不同于全面改造，是在不拆除主体框架结构的基础上，以综合改造为目标，实施改造装修的改造方式，通过对旧工业区的环境、功能进行提升、完善，从而达到升级目的。由于整体拆除涉及方方面面规划建设的审批程序，且投资较大，所以更多旧工业区改造主要采用微改造的模式。旧厂房微改造尤其适合于文化创意产业园、企业孵化器等。虽然是微改造，但实操过程中的升级改造并不像“穿衣戴帽”这样简单，每一个项目都涉及前期市场调研、定位策划、招商及后期运营。容易出现的问题有：因对市场调研不充分导致定位、决策失误；因对所涉及的法律条文、城市规划条例、赋税规定等理解不足而造成投资收益减损等。另外，无论是微改造还是全面改造，由于涉及多方利益、项目投资周期长、建设后招商空置期收益锐减，这些潜在风险都会对相关方产生较大的影响。

一些老厂房、老设备、老车间，承载着工业文明和城市的历史记忆，书写着社会现代化发展的进程，属于珍贵的非物质文化遗产。旧厂房微改造一方面可以保护好这些工业遗产，另一方面可以创新性地更新这些工业遗产，增加其活力。

3.旧村庄综合整治

旧村庄综合整治规划是指以经批准的市城市总体规划、分区规划、其他上层规划以及市总体规划纲要为依据，对规划编制区内城中村（旧村）改造项目的目标、原则、措施、基础设施以及空间环境等做出的规划。城中村综合整治的总体目标：坚持以人为本的科学发展观，按照建设现代化、国际化城市总目标的要求，通过各项设施与环境的新建、改善和完善构建资源节约、环境友好的和谐社区。工作是以消除重大安全隐患、完善市政基础设施为重点，逐步改善公共服务设施和景观面貌，促进城中村居住环境和生活品质的提升。

4.老旧小区微改造

2017年12月22日，住建部发布《住房城乡建设部关于推进老旧小区改造试点工作的通知》，通知要求坚持先民生后提升的原则，改造内容指向水、电、气、道路等市政设施，无障碍设施和配套设施、建筑本体和小区环境。2016年起实施的《广州市城市更新办法》创造性地提出“微改造”的城市更新模式，明确不再对老城区大拆大建，改为循序渐进地修复、活化、培育，让其保留生机，让老城老而不衰、魅力常在。老旧小区微改造的目的就是从源头上解决老城居民生活难题，改善老百姓的生活状况，同时改善城市面貌，是重要的民生工程和民心工程。坚持以人为本，遵循创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是一种切合民生、贴合民意、有温度的城市更新方式。

旧城镇微改造又可以分为整饰修缮和历史文化保护性整治两大类。整饰修缮是指针对零散分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房，可结合街区综合整治，采取原状维修、功能置换、拆除违法搭建、强化安全防护措施等多种方式予以改造。老旧小区改造重点是对2000年年底前建成、市政配套设施不完善、社区服务不健全、居民改造意愿强烈的小区，消除居住安全隐患，完善公共基础设施、各种生活设施，整体改善小区人居环境。历史文化保护性整治，即以历史文化保护为主要目的，并对周边环境进行品质提升的项目。对历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、历史建筑及线索、传统风貌建筑及线索，应当严格按照“修旧如旧”的原则进行保护利用。探索采取出售历史建筑、传统风貌建筑及线索使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史建筑、传统风貌建筑及线索的新机制。

根据广州的实际情况，可以将老旧小区划分为街巷型、单位大院型和商品房型3种基本类型。街巷型老旧小区大多建于1980年之前，以居民个体为主，基于原有城市机制进行改（扩）建而形成；单位大院型老旧小区主要形成于计划经济时期和改革开放初期，以单位为核心，依赖单位集体住房分配体制建造形成；商品房型老旧小区多建于20世纪80年代之后，由开发商投资建设，通过商品住房市场交易集聚居住人群。开展现状情况调查，是老旧小区微改造前期的必要工作。通过此一系列的现状实地调查，登记、建立各小区公共部分和楼房现状基础数据库，为微改造方案编制提供扎实的客观数据支持。

（五）城市更新单元

城市更新单元的概念首次出现在2009年的《深圳市城市更新办法》中，深圳市城市更新实行城市更新单元规划制度，城市更新单元规划作为规划管理核心要素，是管理城市更新活动的基本依据。

对于城市建成区中具有《深圳市城市更新办法》第二条所规定的情形，需要进行城市更新的区域，应当在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照有关技术规范，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，划定相对成片的区域作为城市更新单元，制定城市更新单元规划。一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。

（六）拆除重建

拆除重建更多的是体现城市更新的一种方式，随着城市经济转型升级，各类人才快速流入，而房价高企，住房供需矛盾及供房压力日益突出。为吸引人才、留住人才，为城市发展注入源泉动力，老旧住宅小区拆除重建改造增量供应，是人才住房与保障性住房的重要来源之一。拆除重建不仅可以实现产业聚集和提升，更可以辐射和带动周边区域的高新技术产业发展，对城市发展的意义重大。

1.城市建成环境方面

改变了原来楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室昏暗的建成环境，协调了各区的整体环境关系。重建后该片区往往会拥有集零售、餐饮、娱乐、休闲、文化于一体的超大型购物中心，高档写字楼群，不同档次组合的高品质酒店群，以及新型现代化居住社区，将大大提升被改造区域的整体城市空间品质。

2.土地集约节约利用方面

可通过新的规划重新合理确定土地开发强度，高效、集约利用土地，充分发挥土地潜在效能；改变村民独门独户的住宅形式，鼓励住宅公寓化，使旧村建设走向多层和高层的集合型住宅模式；调整用地结构，提高现有土地综合利用价值，促进片区可持续发展。完善片区公共及市政配套设施及道路交通组织，提高居住生活质量。

3.经济发展方面

旧改之后片区集体物业可能囊括写字楼、酒店、还迁自住区、体育馆等，集体物业的租金相比旧改前会有较大幅度的提升，集体经济实力将大大增强，村民个人也因单位面积物业租金提升而提高收益，国家税收方面将带来较大的增长。与此同时，随着商户的进驻和企业的入驻，将直接或间接带动就业人口增长。社会效益方面，拆除重建将彻底改变该片区未来的经济模式和生活观念，极大地丰富居民的物质文化生活。