第二条【行政处罚的定义】
行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
法条沿革
本条是对行政处罚的定义，为此次修订新增的条文。
1996年《行政处罚法》制定过程中，曾考虑过对行政处罚进行定义，但囿于有限的立法和实践经验，最终未能实现这一设想，而仅在第3条规定行政处罚法定原则时规定行政处罚针对的是“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”，并在第8条中以具体列举加兜底的模式规定了行政处罚的种类。《行政处罚法》也因此是“行政三法”（《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》）中，唯一未对法律的调整对象下定义的一部法律。
《行政处罚法》颁行25年来，随着社会经济和科技的高速发展、社会治理方式和手段的不断创新，法律所列举的相对狭窄和封闭的行政处罚类型与实践需要之间的鸿沟越来越明显，立法规范供给不足的情况越来越严重。为提高执法效能，一些地方和部门以规章甚至其他规范性文件的形式，创设了一些行政管理措施。其中部分措施明显具有惩罚性质（如失信“黑名单”和失信惩戒措施等），但因无法依托概念定义对其进行准确定性，又不在《行政处罚法》明确列举的行政处罚种类之中，故而游离于《行政处罚法》的有效规范之外，导致该法的适用范围被不当限缩。这些“其他行政处罚”的数量十几年前就已远远超过“法定行政处罚”的种类，[8]与《行政处罚法》“绕道走”，偏离了法治轨道。概言之，出于解决认识分歧、遵循立法技术、有效实施《行政处罚法》、解决行政处罚“逃逸”问题等的需要，在立法中增加行政处罚的定义已迫在眉睫。[9]
此次《行政处罚法》修订过程中，立法者在是否明确定义行政处罚这一问题上的观点，经历了转变。最初公布的《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中仍未出现行政处罚的定义。经过充分的调研和讨论，立法者接受了确有必要趁《行政处罚法》修改之机定义行政处罚的意见。本条规定首次出现于《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》第2条，其内容为：“行政处罚是指行政机关在行政管理过程中，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以依法减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”；《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第2条删去了其中“在行政管理过程中”的表述，并将“依法”二字移至“对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织”之前；最终公布的修订后的《行政处罚法》维持了《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》中的表述。
规范目的或功能
为解决旧法在行政处罚概念方面存在缺失的问题，《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》从规定行政处罚的定义（第2条）和增加行政处罚的种类（第9条）这两个方面进行了完善。其中，第2条增加了对行政处罚的明确定义，使得对行政处罚的界定不再如此前那样单纯依靠形式标准，而是从该行为的本质和实质出发来识别其是否属于行政处罚，进而判定其是否必须受到《行政处罚法》中程序与实体性规则的约束。实践中，那些行政机关所创造的，“以措施之名，行处罚之实，但较法定的行政处罚类型对当事人的权益影响更大，适用范围更广”[10]的行政措施，只要符合行政处罚的识别标准，就必须适用《行政处罚法》。可以说，“行政处罚定义的确立，对我国行政法理论可谓是一个重要进步和贡献，不仅在形式上使行政三法实现了体例结构上的统一和完整，更重要的是在划清行政处罚界限的问题上作了大胆尝试，填补了一个重要行政行为的概念空白”[11]。
规范内容
行政处罚的定义承载着界定行政处罚行为概念内涵的功能，是抽象的实质性识别标准。[12]本条关于行政处罚的定义，明确了识别行政处罚的三个要素。
一、行政处罚的主体，是行政主体
行政处罚是一类具体行政行为，实施行政处罚的主体是拥有行政职权的主体，即行政主体。
对这一要素，有三点应予明确：第一，所谓行政主体，是指在法律上能独立地以自己的名义行使行政职权、承担相应法律后果的组织，包括行政机关和法律法规规章授权的组织。第二，行政处罚只能由特定的行政主体实施。并非任何行政主体都可以实施行政处罚，只有经合法授权、依法享有行政处罚权的行政机关和组织才能实施行政处罚。并且，享有行政处罚权的行政机关或组织并非对所有领域和事项都拥有行政处罚权，特定的行政处罚权只能由特定的主管行政机关或法定组织行使，其他非主管机关或组织无权行使。第三，监察机关、法院、检察院等非行政机关所实施的某些制裁行为，不属于行政处罚的范围。不同主体的制裁行为可能有相同的名称，对这些行为性质的认定需要结合行政处罚的定义进行综合判断。例如，警告可能是行政主体依据《行政处罚法》对违反行政管理秩序的相对人实施的行政处罚，也可能是处分决定机关依据《公务员法》对违纪违法的公务员作出的处分，还可能是监察机关依据《监察法》和《公职人员政务处分法》对违法的公职人员作出的政务处分决定；罚款可能是行政处罚，也可能是《行政强制法》规定的行政强制执行措施（执行罚），还可能是法院依照《民事诉讼法》等规则对违反规则的人作出的处罚。
二、行政处罚的对象，是违反行政管理秩序的行政相对人
违反行政管理秩序即违反行政法律规范。行政管理秩序是行政机关在行政管理活动中所追求的秩序。具体而言，是指法律以及在法定权限内制定的、内容不与宪法法律相抵触的法规和规章所规定的行政相对人的行为规则，以及行政机关与行政相对人之间的权利义务关系。维护行政管理秩序是行政权存在和使用的重要目的。为实现行政秩序，行政相对人必须遵守行政法律规范设定的各项作为与不作为义务，否则就可能成为行政处罚的对象。
对这一要素，有五点应予明确：第一，行政处罚的对象，不仅包括本条中规定的“公民、法人或者其他组织”，也包括处在行政相对人地位的国家机关、公职人员以及在中华人民共和国领域内有违法行为的外国人、无国籍人、外国组织等。第二，行政处罚的对象，必须实施了违反行政管理秩序的违法行为。依据这一要素，可以将部分撤销行政许可、区域限批排除在行政处罚之外。根据《行政许可法》第69条第1款的规定，行政机关违法作出行政许可的，可以撤销行政许可，这里并不存在当事人违反行政管理秩序的违法行为。区域限批的适用情形是超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标，适用对象是某个地区，必然会限制当事人申请行政许可，但针对的是某个地区环保整体不达标，而不是当事人违反行政管理秩序的违法行为。[13]第三，本条中的“依法”强调的是行政处罚应依法进行，但仅具有提示性意味，“依法”惩戒并不是构成行政处罚的要件。从法理上来说，行政处罚的定义是解决一个行为是否构成行政处罚的问题（成立问题），而行政处罚是否“依法”是解决一个行政处罚是否是合法的行政处罚的问题（合法性问题），二者是不同层面的问题。易言之，违法的行政处罚仍然是行政处罚。第四，行政处罚通常不以行为人的主观过错为必备要件。在某些情况下，即使行政相对人实施违法行为时没有故意或过失，但只要客观上违反了行政管理秩序、损害了公共利益和他人合法权益，也应当受到制裁和惩戒（详见本书对本法第31条的评注）。第五，实践操作中，为准确判定相对人的行为是否应受行政处罚，有时需要进一步区分行为人违反的是宪法规范还是行政法规范、权利性规范还是义务性规范、实体性规范还是程序性规范、倡导性规范还是强制性规范。在许多场合下，违反权利性规范或某些程序性规范，只会给行为人带来某些不利的法律后果或者使行为人不能实现预期的法律后果。违反行政法上的非强制性义务，也不必然导致行政处罚；只有在行为人违反行政法上的强制性义务（包括作为或不作为的义务）时，才会导致行政处罚。强制性并非义务的天然属性，比如，相当一部分法律、法规为相对人设定了义务，但没有规定义务不履行时的法律责任，这种义务实际上就是非强制性义务。
三、行政处罚的本质属性和核心特征，是其惩戒性
惩戒是指通过惩罚来警戒。[14]行政处罚的主要功能有三：一是确认相对人的违法行为，二是使相对人承担因此而生的不利益，三是吓阻其将来再度违反。[15]可见，作为已高度类型化的一类行政行为，行政处罚的核心在于对相对人违法行为予以负面评价，评价的方式是使其承担行政法上的法律责任，以此实现惩戒。本条使用“惩戒”一词，既有惩亦有戒，兼顾了行政处罚的惩罚、教育和预防几大功能，体现了处罚与教育相结合的理念。
惩戒所采取的方式是“减损权益或者增加义务”。从比较法上看，我国台湾地区“行政罚法”第2条将行政处罚的性质明确为“裁罚性之不利处分”，其中“裁罚性”就指的是行政处罚的制裁特性。制裁的核心是剥夺当事人已有的利益或给予其新的不利益。制裁所针对的利益应当认定为一种事实上的、价值中性的利益，而不过多考虑其适法性。
对于“减损权利或者增加义务”，实践中应作相对扩大的解释——对权益的限制和剥夺、科处义务或负担、施加新的不利益，都应当被认定。我国法治实践中的行政处罚概念比其他法域宽泛许多，不仅包括以惩罚过去违法行为为主要目的的行政措施（狭义行政处罚），也包括以危险防御或者危害排除为主要目的、同时兼具处罚目的的行政措施（管制罚）。从比较法上看，德国的秩序罚法仅将罚锾（罚款）作为处罚的形式，日本的行政秩序罚也如此。但考虑到我国目前尚不存在行政程序法和行政法典，对于不利行政行为缺乏统一的规范，在此情况下，通过扩大行政处罚范围的办法加强对不利行政行为的规范，对于行政法治建设具有实际意义。这也正当化了修订后的《行政处罚法》第9条所列举的其中一些行政处罚类型。例如，降低资质和警告，严格来讲并未减损相对人的何种权利或是增加何种义务，但具有制止危害发生、惩罚等多重功能；限制开展生产经营活动和限制从业等，属于在惩罚违法之外还具有危险防御、危害排除等多重目的或多重性质的行政措施；没收违法所得，尽管多数人认为没收的并不是违法者的合法财产，因而只是“一种不具处罚成分的准不当得利之措施”，但由于没收违法所得对当事人造成的实际影响与罚款并无不同，基于规范没收权行使的需要将其纳入行政处罚概念之中，使其接受严格的法律规制，既与我国对行政处罚概念的宽泛理解相一致，又具有重要的法治价值。
是否具有惩戒性和制裁性，是区别行政处罚与其他行政管理措施的要素之一。责令限期改正、责令赔偿、生态恢复责任、撤销因当事人弄虚作假获得的行政许可，以及责令类行政管理措施、收回土地使用权、责令停止建设中的大部分，属于减损非法利益、增加应当履行的义务，是要求当事人做本应该做的事情，涉及是非问题，本质上属于法律秩序的恢复，并没有减损合法权益或增加新的义务，谈不上惩戒和制裁，因此不属于行政处罚。[16]征收社会抚养费等也不属于行政处罚，因为《人口与计划生育法》第41条之所以规定对不符合该法第18条规定生育子女的公民征收社会抚养费，是考虑到超生给社会增加了负担，要求当事人对社会给予适当补偿，因此不属于惩戒和制裁。[17]加收滞纳金等，属于间接行政强制执行方式，其目的是通过增加当事人的经济负担来迫使当事人自动履行行政义务，而不是以惩戒和制裁为目的，因此也不是行政处罚。行政处罚与行政强制的区别，首先就在于二者的法律性质不同：行政处罚是行政机关对行政相对人违反行政管理秩序但未构成犯罪的违法行为实施行政制裁，而行政强制的性质是维护社会安全秩序和强制行政相对人履行特定义务，本身并非一种制裁或惩罚。与迥异的法律性质相关联，二者的起因和目的也不完全相同。行政处罚的起因在于相对人违反法定的或行政处理所设定的义务；行政强制的起因可能是行政相对人不履行行政主体在行政处理中为其所依法设定的义务，也可能是行政机关为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等。行政处罚的目的在于：首先，通过对义务违反者的惩罚，确保行政义务得到履行，从而维护行政管理秩序；其次，通过制裁违法者，确保公民、法人和其他组织的合法权益以及公共利益免受违法者的侵犯；最后，通过行政处罚，防微杜渐，预防和减少违法犯罪行为的发生。行政强制的目的则在于维护社会安全秩序或强制相对人履行特定的义务。
实务应用
刘阳某与安徽省广德市公安局等强制拘留纠纷上诉案[18]
2013年10月22日，刘阳某与刘立某互殴，广德市公安局对刘阳某作出行政拘留5日的处罚。刘阳某以眼部受伤需治疗为由提出暂缓执行行政拘留申请，行政拘留当日未执行。2017年10月18日，广德市公安局两名民警依据此前的行政处罚决定书对刘阳某实施强制拘留，使用警械将其带至该市拘留所执行拘留。刘阳某对该强制拘留行为提起复议，被驳回后提起行政诉讼。一审法院经审理认为，案涉强制拘留行为的性质是行政强制措施，现行法律法规没有规定未执行的拘留决定经过一定期限可以不执行，故刘阳某关于广德市公安局不应执行已过4年的行政处罚决定的主张没有法律依据，判决驳回刘阳某的诉讼请求。一审宣判后，刘阳某不服，提起上诉。二审法院认为，广德市公安局执行行政拘留处罚的行为属于行政处罚。行政拘留本身就包含行政强制的内容，该强制行为系行政拘留过程中的一个要素或环节，不具有独立性，不是法定意义上的行政强制行为。即使执行行政拘留行为具有行政强制执行的表征，基于其隶属于行政处罚行为的特性，也不应独立成讼。因前述行政强制行为被行政拘留本身所吸收，故对当事人权利义务产生实际影响的仍是行政拘留决定。即在行政拘留决定作出后，公安局机关及时将被处罚人送达拘留所执行的情形下，当事人仅能针对行政拘留决定提起行政诉
讼，而不得就强制执行拘留的行为另行提起行政诉讼。基于强制执行行政拘留行为的性质依然属于行政处罚，故人民法院对该强制行为的审查还是应当遵循与治安管理处罚相关的法律、法规所规定之程序，而非遵循行政强制法的相关程序性规定。但广德市公安局的拘留处罚决定已明显超过了法定起诉期限，在强制执行行政拘留时已对刘阳某的权利义务明显产生了实际影响，在刘阳某对行政拘留决定已经丧失诉权的情形下，为了充分保障其合法权益，应当赋予其单独对该强制执行拘留行为提起行政诉讼的权利。二审法院遂判决：撤销一审判决，撤销宣城市公安局的行政复议决定，驳回刘阳某一审其他诉讼请求。
二审法院最终认为强制拘留行为的性质既非行政强制措施，也非行政强制执行，而是行政处罚中的过程性行为，属于行政拘留行为的组成部分。具体理由如下：其一，从要素构成上而言，行政拘留处罚本身就包含行政强制的内容，所谓拘留中的“拘”即为强制，“留”即为留置，故强制拘留行为仅是行政拘留行为中的必备要素及重要组成部分，并非一个单独的行政行为，其与拘留决定、听取陈述申辩及送达文书等行为构成行政拘留行为的统一整体；其二，从效力根源上而言，行政拘留决定作出并生效后，强制拘留只是执行行政拘留决定中载明的事项，并未对当事人增设新的义务，其法律效果已被行政拘留处罚行为所吸收，故不单独对外发生法律效力；其三，从法律规定上而言，《治安管理处罚法》第103条规定：“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。”据此，本案所涉的强制拘留行为是指公安机关作出行政拘留决定后将当事人送至拘留所的送达行为，而非强制执行行为。根据上述规定并结合《公安部关于治安拘留时间如何计算问题的批复》可知，被拘留人进入拘留所后，拘留执行行为才正式起算，即被处罚人进入拘留所之前的行为均非执行行为，而是行政处罚行为。因此，公安机关实施强制拘留行为属于行政拘留过程中的一个环节，其性质仍属于行政处罚，故当事人若对拘留行为不服，只能起诉行政拘留决定，而不能起诉强制拘留本身。但强制拘留行为若在拘留决定的起诉期限之外作出，因法院在审查拘留决定时无法一并对强制拘留行为的合法性予以审查，应当赋予当事人针对强制拘留行为单独提起行政诉讼的权利。
邵仲某诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案[19]
2005年8月10日，麦克公司员工姜继某在操作粉糠机时，右手被卷入粉糠机内，经诊断：姜继某的右手尺、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。事故发生后，麦克公司及其上级部门黄浦粮油公司组成调查小组，对事故进行了调查，制作了调查笔录，并于2005年9月20日作出《姜继某重伤事故调查报告》。报告认定的事故原因有：粉糠机结构不合安全要求，开关设置不合理，留有安全隐患；麦克公司安全管理制度留有漏洞，盲目安排新手上重点岗位操作；重点岗位无安全操作规程；等等，并认为麦克公司主要负责人邵仲某对此次事故应负主要责任。10月17日，邵仲某在其撰写的《关于发生姜继某工伤事故的思想认识》中也承认，事故发生的主要原因是麦克公司安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产规章制度和安全生产操作规程不健全，作为公司主要负责人，其负有不可推卸的责任。黄浦区安监局于10月26日向邵仲某发出《行政处罚事先告知书》，告知拟对邵仲某进行行政处罚的内容和依据，并告知其在7日内有陈述和申辩的权利。因邵仲某未在期限内提出陈述和申辩，黄浦区安监局于11月7日作出行政处罚决定，认定该起事故为重伤事故，邵仲某违反了《安全生产法》第17条第1项、第2项、第4项的规定，依照《安全生产法》第81条第2款规定，决定对邵仲某处以罚款2万元。邵仲某不服该处罚决定，提起行政诉讼。
该案的争点之一在于，邵仲某是否为麦克公司此次工伤事故的主要负责人，能否成为行政处罚的对象。对此，法院认为，《安全生产违法行为行政处罚办法》[20]第36条第2款第1项规定，生产经营单位主要负责人有未建立、健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未督促、检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患等违法行为，导致发生重伤事故的，对主要负责人处二万元以上五万元以下罚款。此次工伤事故发生后，在麦克公司及其上级公司组成的事故调查小组所作的《姜继某重伤事故调查报告》中，不但肯定了姜继某所受伤情为重伤，而且还指出，麦克公司存在安全生产管理缺陷，安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产制度和安全生产操作规程不健全，粉糠机操作这一重点岗位缺少安全规程，姜继某在操作粉糠机之前未经岗位培训等问题。该调查报告认为，事故的发生与管理者安全意识淡薄、工作责任心不强有着必然联系，因此确定原告邵仲某对此次事故负主要责任。邵仲某在其撰写的《关于发生姜继某工伤事故的思想认识》中，也认同调查报告对事故主要原因的分析，承认其作为公司主要负责人，负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局审查上述材料后，根据这些材料，认定邵仲某在事故发生前未依法履行安全生产监督管理职责，依法应承担责任，并无不当。同时，《安全生产法》第81条第1款、第2款规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”其中“前款违法行为”，是指“未履行本法规定的安全生产管理职责”行为。法院认为，黄浦区安监局的执法经过，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第13条、第14条、第21条、第22条、第24条规定的程序。黄浦区安监局对邵仲某作出的行政处罚决定，有利于从根本上促进企业落实安全生产岗位责任，健全安全生产制度，防止和减少安全生产事故，保护劳动者合法权益，执法目的是正当的，且罚款数额符合法律规定的处罚幅度。据此，法院判决维持被告黄浦区安监局对原告邵仲某所作的行政处罚决定。