第二节 安全生产中的各方主体

【本节导读】

安全生产既关乎劳动者保护，又关乎公共安全，是安全发展的关键所在，《安全生产法》的目标是建立“生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督”的安全生产治理格局。这个格局涉及多方主体，“生产经营单位负责”涉及生产经营单位及其主要负责人；“职工参与”涉及从业人员及其组织，也就是工会；“政府监管”主要指的是各级政府及其部门的安全生产监管，而在《安全生产法》修正之后还涉及如何理解“党政同责”；“行业自律”涉及有关协会组织；“社会监督”则涉及所有的公民、法人和其他组织。本节主要介绍上述各种主体在安全生产治理格局中的角色定位及其相互关系，其中有些具体内容还将在本章第三节（如政府的监管体制）和后面的相关章节（如重点体现社会监督的举报和奖励机制）中继续详细展开。

【主干法条】

第三条 安全生产工作坚持中国共产党的领导。

安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

第四条 生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。

第五条 生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。

第六条 生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。

第七条 工会依法对安全生产工作进行监督。

生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见。

第十四条 有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。

第十五条 依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。

生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。

【案例导入】

孙某诉L市安监局撤销行政处罚决定案[3]

2013年3月20日，孙某以“自立钢结构公司”的名义与L市（县级市）某食品有限公司签订协议，约定为该食品公司制作安装面粉仓库钢结构屋面等，约定了施工时间、工程费等，并约定在施工过程中出现任何安全责任事故均与食品公司无关。6月1日，孙某口头将部分工程转包给了吕某。6月2日，吕某在组织其子、其妻进行施工时，不慎从屋顶坠落致伤，经抢救无效死亡。6月4日，L市安监局对孙某、吕某、食品公司总经理刘某等人进行询问后，依法履行了告知陈述申辩、听证等权利，根据调查的事实，对孙某作出行政处罚决定书，认定“违法事实及证据：孙某没有营业执照和建筑安装施工资质，不具备安全生产条件。从事经营活动中未建立健全安全生产责任制，未制定安全生产规章制度和操作规程，未对施工人员进行安全教育培训，未采取任何防护措施的情况下安排施工，导致2013年6月2日发生一起死亡一人的一般生产安全责任事故，对事故的发生负有主要责任”，决定给予孙某10万元罚款的行政处罚。孙某不服，提起行政诉讼。

一审法院认为，本案争议的焦点是被告对作为自然人的原告作出安监行政处罚决定是否合法，是否违背了上位法的规定，生产经营单位是否包括自然人。本案原告既没有进行生产活动，也没有进行销售活动，更没有提供服务，只是居间牟利，因此，原告个人承揽转包房屋维修工程的行为不属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”，被告据此对原告作出的安监行政处罚决定适用法律错误，判决撤销了被诉的行政处罚决定书。二审法院认同一审法院的上述判决理由，维持原判。

S省人民检察院抗诉认为，一审、二审判决适用法律错误，主要理由包括：其一，原国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第68条规定，自然人属于《安全生产法》规定的“生产经营单位”的范畴。无论孙某是以自立钢结构公司名义，还是以个人名义从事涉及安全生产的经营活动，均属于安全生产监管的对象。其二，根据《建设工程安全生产管理条例》第1条和第2条的规定，孙某为食品公司安制作装面粉仓库钢结构屋面属于该条例规定的建筑工程，属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”。此外，根据《建设工程安全生产管理条例》第24条第3款的规定，即便孙某的行为是承揽转包行为，也属于《安全生产法》规定的生产经营活动。其三，《合同法》（已失效）第424条规定：“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同。”孙某并非为食品公司和吕某提供订约机会，而是与食品公司所签协议的一方当事人；协议双方是发包和承包关系，而非委托与被委托的关系；协议约定的标的是建筑工程施工，也非提供媒介服务。因此，孙某与食品公司及吕某之间并非居间关系。

S省高级人民法院再审认为，《安全生产法》第2条规定该法适用的主体是生产经营单位。《S省安全生产条例》第2条规定：“在本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本条例；法律、行政法规另有规定的，从其规定。前款所称单位，包括法人单位、产业活动单位和个体经营户。”《辞海》（1999年缩印本）对单位的定义如下：单位指机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门。从上述定义可知，单位是有组织结构的整体。自然人作为一个不可分割的个体，与单位是对立的概念，不存在包含与被包含的关系。因此，再审申请人对被申请人作出的安监行政处罚决定适用法律错误，应予撤销，原一审、二审法院的判决结果合法正确，应予维持。检察机关的抗诉意见和再审申请人的申请理由不能成立，不予支持。

这个案件提出了一个很重要的问题，即如何理解《安全生产法》中“生产经营单位”这一最基本的概念？从这个案件所经历的一审、二审和抗诉再审过程就可以看出，对这个概念的理解各方意见分歧很大，给安全生产执法实践和相关的司法审判也带来了不少困扰。对这个概念的理解，关乎安全生产治理的本质，我们将在下文中加以深入辨析。

【制度解析】

一、安全生产中“党的领导”和“党政同责”

此次《安全生产法》修正，一个十分重要的内容就是在第3条中增加第1款，规定“安全生产工作坚持中国共产党的领导”。2019年1月，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。中央全面依法治国委员会第二次会议更将“研究制定推进党的领导入法入规的指导意见，推进党的领导制度化、法治化”确定为2019年的一项重要工作任务。[4]“党的领导”入法是中国共产党完整把握依法执政规律的必然结果。“党的领导”入法，通过法律规定党领导相关工作的地位和基本方式，使党“依法执政”的理念得到了完整体现。此次《安全生产法》的修改，写入“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，是贯彻落实党中央关于“党的领导入法入规”要求的一个重要体现。习近平总书记强调：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党是国家最高政治领导力量，是实现中华民族伟大复兴的根本保证。东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。全国各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士要紧密团结在党中央周围，增强‘四个意识’，坚定‘四个自信’，万众一心向前进。”[5]《安全生产法》之所以写入“党的领导”，和党的执政理念及安全生产工作在国家治理中的重要地位是分不开的。安全生产工作直接保障的是人民的生命财产安全，安全生产又是衡量高质量发展水平的一个重要指标，而这两点又直接关系到党的领导力、政府的执行力，关乎党的执政绩效。可以说，安全生产工作抓得好不好，直接关系到“人民群众满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”，是一个政治性很强的领域，必须强调加强党的领导。所以，作为本领域的基本法，在《安全生产法》中写入“党的领导”就是必要且适宜的。

“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，最重要的是贯彻执行党的方针政策，贯彻落实习近平总书记关于安全生产的系列指示精神。具体体现就是安全生产监管中的“党政同责”。

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》对安全生产领域的党政职责进行了初步明确，提出“地方各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究决定安全生产重大问题。加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设。严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究。强化安全生产宣传教育和舆论引导。发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用。推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作。动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作”。“地方各级政府要把安全生产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度。及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任。充分发挥安全生产委员会作用，实施安全生产责任目标管理。建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责。加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平。严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理。加强应急管理，完善安全生产应急救援体系。依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。”

《地方党政领导干部安全生产责任制规定》进一步细化了安全生产领域党政负责人和领导班子成员的具体职责分工。其第5条规定地方各级党委主要负责人安全生产职责主要包括：（1）认真贯彻执行党中央以及上级党委关于安全生产的决策部署和指示精神，安全生产方针政策、法律法规；（2）把安全生产纳入党委议事日程和向全会报告工作的内容，及时组织研究解决安全生产重大问题；（3）把安全生产纳入党委常委会及其成员职责清单，督促落实安全生产“一岗双责”制度；（4）加强安全生产监管部门领导班子建设、干部队伍建设和机构建设，支持人大、政协监督安全生产工作，统筹协调各方面重视支持安全生产工作；（5）推动将安全生产纳入经济社会发展全局，纳入国民经济和社会发展考核评价体系，作为衡量经济发展、社会治安综合治理、精神文明建设成效的重要指标和领导干部政绩考核的重要内容；（6）大力弘扬生命至上、安全第一的思想，强化安全生产宣传教育和舆论引导，将安全生产方针政策和法律法规纳入党委理论学习中心组学习内容和干部培训内容。其第6条规定县级以上地方各级政府主要负责人安全生产职责主要包括：（1）认真贯彻落实党中央、国务院以及上级党委和政府、本级党委关于安全生产的决策部署和指示精神，安全生产方针政策、法律法规；（2）把安全生产纳入政府重点工作和政府工作报告的重要内容，组织制定安全生产规划并纳入国民经济和社会发展规划，及时组织研究解决安全生产突出问题；（3）组织制定政府领导干部年度安全生产重点工作责任清单并定期检查考核，在政府有关工作部门“三定”规定中明确安全生产职责；（4）组织设立安全生产专项资金并列入本级财政预算、与财政收入保持同步增长，加强安全生产基础建设和监管能力建设，保障监管执法必需的人员、经费和车辆等装备；（5）严格安全准入标准，推动构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制，按照分级属地管理原则明确本地区各类生产经营单位的安全生产监管部门，依法领导和组织生产安全事故应急救援、调查处理及信息公开工作；（6）领导本地区安全生产委员会工作，统筹协调安全生产工作，推动构建安全生产责任体系，组织开展安全生产巡查、考核等工作，推动加强高素质专业化安全监管执法队伍建设。其第7条规定了地方各级党委常委会其他成员的安全生产职责，第8条规定了县级以上地方政府分管安全生产工作领导成员的安全生产职责，第9条规定了县级以上地方政府其他领导干部的安全生产职责。

“安全生产工作坚持中国共产党的领导”还应当体现在加强党对企业、对生产经营单位的领导。基础不牢，地动山摇。企业是安全生产的主体，只有把企业的党组织建设强、把企业的安全生产基础筑牢，全国的安全生产工作才能搞好。而且，还要加强党对工会的领导。我国工会是中国共产党领导的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，必须充分发挥工会依法对安全生产工作进行监督的作用。

二、对生产经营单位的理解

（一）对“生产经营”的理解

“生产经营单位”是《安全生产法》中最核心也是理解上分歧较多的概念之一，要准确理解这一概念，首先要在实质层面上理解好“生产经营”一词。对“生产经营”这个概念的理解，直接决定了整个安全生产法制体系的适用范围，也决定了政府对安全生产进行监管的边界。所谓“生产”，按照辞典的解释，指的是人类从事创造社会财富的活动和过程，和非生产性的日常生活相对应；所谓“经营”，指的是从事营利性的活动。在安全生产的实践中，很多人也是从“生产经营”的字面含义中来理解其含义的。但是，如果我们稍加分析就会发现，这种形式上的、一般性的理解解释不了安全生产治理中的很多问题。比如，农业也是非常重要的生产性活动，但是，对于那些非机械化的，个体农民、农户使用一般农具从事的农业生产活动，国家并不将其纳入安全生产的监管范围。再如，在电子商务平台上经营的、没有仓储业务的网店，在网络平台上进行的收费直播等，都是经营性的活动，同样没有被纳入安全生产监管范围。这都说明，对于“生产经营”这个概念不能仅仅从形式上理解，而必须深入实质层面。从实质层面上看，《安全生产法》所调整的“生产经营”活动与其他活动的不同之处在于，这些活动将产生明显高于日常生活的公共安全风险，活动者如果只尽到日常生活中的安全注意义务、只采取和日常生活相同的风险控制措施，还不足以控制这些风险，因此必须采取更加特殊的安全管理措施，赋予相关主体更高的安全保障义务，并配套相应的责任机制。按照这一标准，我们可以发现大部分的生产性活动都具备上述特征，需要纳入监管范围。而个体农民、农户使用一般农具从事的农业活动，虽然也是典型的生产性活动，但这种活动并不产生高于日常生活的安全风险，农民也并不需要在这样的生产活动当中采取特殊的安全保障措施，因此也就没有必要将其纳入安全生产监管范围了。至于经营性活动，是因为传统的经营活动是需要物理场所的，其经营活动场所形成了一种公共空间，这种公共空间的安全保障义务也高于日常生活中的私人空间，经营者应当对这个空间之内的公共安全承担保障义务，因此也属于安全生产的监管范围。而像没有仓储业务的电商、网络直播等经营性活动，并不需要一个供其经营之用的物理空间，也就不产生对这种空间的公共安全保障义务了。当然，这些经营性活动产生了其他的公共安全问题，比如网络安全、个人信息安全问题，但这显然已经不属于安全生产的范畴了。按照这样的理解，有的居间业务确实不属于安全生产监管的范围。因为，“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同”。可见，居间业务的开展并不是生产性的；虽然是经营性的，但未必需要依托一定的物理空间，居间人并不产生相应的公共安全保障义务。当然，有的居间业务是需要经营场所的，比如房屋交易中介需要开设门店，那么，居间人对于门店的公共安全还是负有保障义务的，有些方面仍属于安全生产的监管范围。不过，在本节提到的“孙某诉L市安监局撤销行政处罚决定书案”中，孙某确实不是为食品公司和吕某提供订约机会，而是其本人与食品公司签订了建筑工程承揽协议，然后将部分工程转包给了吕某。孙某和食品公司之间是发包和承包关系，而不是委托和被委托的关系，孙某与食品公司和吕某之间并非居间关系。在这一点上，此案一审、二审法院的认定都是错误的。

对于理解“生产经营”这一概念，还有一个很有帮助的例子，就是对科研活动的安全生产监管。科研机构、学校、医院等单位开展科研活动，很多时候需要使用危险品，具有高危性。如果按照对“生产经营”一词的字面理解，那么，这些单位的科研活动既不是生产性的，也不是经营性的，不应当被纳入安全生产监管的范围。但是，很多事故的惨痛教训早已告诉我们，使用危险品的科研活动所产生的公共安全风险丝毫不亚于那些典型的生产经营活动，必须纳入安全生产监管的范围。《生产安全事故应急条例》第34条规定，“储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的安全事故应急工作，参照本条例有关规定执行”。也就是说，在这种情况下，对科研机构、学校、医院等单位完全视同“生产经营单位”。这充分说明，对“生产经营”一词必须超越其一般字面含义，从实质意义上进行理解。

（二）对“单位”的理解

另外一个分歧更多的词汇是“单位”。就像“孙某诉L市安监局撤销行政处罚决定书案”中S省高级人民法院援引《辞海》所作的解释那样，单位指的是机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门，这一意义上的“单位”肯定不包括个人。但是，安全生产领域的有关立法文件在这个问题上却有不同理解。比如《S省安全生产条例》第2条规定：“在本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本条例；法律、行政法规另有规定的，从其规定。前款所称单位，包括法人单位、产业活动单位和个体经营户。”这个理解不包括自然人。而原国家安监总局制定的《安全生产违法行为行政处罚办法》第68条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”这个理解就包括自然人。在这个案件中，S省高级人民法院在再审中根据“上位法优于下位法”的原则，选择适用《S省安全生产条例》（地方性法规）而不是《安全生产违法行为行政处罚办法》（部门规章），在法律适用层面是无可非议的。但是，我们仍不得不指出，《S省安全生产条例》对生产经营单位中“单位”一词的界定有待商榷，而《安全生产违法行为行政处罚办法》的界定更加准确。

《安全生产法》之所以要把所要规范的生产经营主体称为“单位”，是和安全生产法制的功能密切相关的。因为，安全生产法制最初的功能（目前仍是其十分重要但已非唯一的功能）是劳动保护，即保护劳动者在有组织劳动中的人身安全。那么，谁应当对劳动者的安全承担第一位的保障义务呢？那就是在有组织劳动所形成的“支配—从属”关系中居于支配地位的一方。《安全生产法》将这个主体称为“单位”，但这个所谓“单位”的具体形态可以是企业法人，也可以是不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户，还可以是自然人。我们仍以“孙某诉L市安监局撤销行政处罚决定书案”为例来分析，孙某承揽了食品公司制作安装面粉仓库钢结构屋面的工程，如果这个工程很简单，孙某自己就完成了，此时他向食品公司提供的是个体劳务，自然不是生产经营单位。在这种情况下，实际上食品公司是劳动的组织者，它和孙某形成了有组织劳动中的“支配—从属”关系，食品公司是支配的一方，应当被认定为《安全生产法》上的生产经营单位。但从案情来看，这个工程不是孙某自己能够完成的（或者孙某并不打算自己完成），孙某即使不转包、分包，也要组织其他人来一起完成，孙某和其他人之间就会形成有组织劳动中的“支配—从属”关系，孙某就是生产经营单位。在本案中，虽然孙某将部分工程转包给了吕某，后来事故发生在转包的这部分工程当中，但根据《建设工程安全生产管理条例》第24条第1款、第3款之规定：“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。”“总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。”孙某作为总承包单位，仍然必须对此事故承担连带责任，安监部门对孙某做出行政处罚，是符合法理的。

（三）非法的“生产经营”是否纳入调整范围

对于生产经营单位的概念，还有一种流传较广的误解，就是认为这个单位应当是合法的，是依法经过审批登记的。如果有的单位未经依法审批登记就从事生产经营活动，就不属于生产经营单位，即使在生产经营活动中违反了有关安全生产保障义务，也应该由其审批登记机关以未经许可从事相关业务为由进行处罚，安全生产监管部门对这样的单位没有监管职责。这个理解当然是错误的，《安全生产法》上所讲的“生产经营”是事实意义上的，就是有生产经营的事实；而不是规范意义上的，就是不要求是合法的生产经营。非法的生产经营同样存在安全生产问题，也需要安全生产监管。如果这些单位未经审批登记就从事生产经营活动，还违反了安全生产保障义务，就是实施了两种违法行为，应该由其审批登记机关和安全生产监管部门对这两种违法行为分别予以处罚。安全生产监管部门对其违反安全生产保障义务的行为实施处罚，丝毫不意味着对其未经审批登记就从事生产经营活动一事给予了合法性上的认可。

三、平台经济等新兴业态的安全生产义务

修正后的《安全生产法》第4条增加了第2款，规定：“平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。”这一规定明确了平台经济等新兴业态对从业人员的安全生产保障义务，具有重要意义。正如2020年7月31日发布的《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》所指出的那样，“个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式，是劳动者就业增收的重要途径，对拓宽就业新渠道、培育发展新动能具有重要作用”。这里所说的非全日制和新就业形态指的主要就是平台经济中的就业方式。平台经济等新兴业态中的劳动者权益保护问题比较突出，近年来受到社会各界的广泛关注，也存在很多争议，其中就包括属于安全生产领域的职业安全保障问题。对此，《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》提出要“研究制定平台就业劳动保障政策，明确互联网平台企业在劳动者权益保护方面的责任，引导互联网平台企业、关联企业与劳动者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项，引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范”。应该说，此次《安全生产法》的修正明确了这些新兴业态中生产经营单位的安全生产义务，希望为这些领域中劳动者的职业安全保障提供一个基本解决方案，这一点值得充分肯定。但是，这一问题牵涉面广，兹事体大，对这一规定的确切含义需要从如下几个方面深入辨析，准确把握：

（一）本条规定中“从业人员”的范围

在平台经济等新兴业态中，劳动者和平台之间的关系是多样而复杂的，在目前的执法和司法实践中，有的被认定为劳动关系，有的被认定为劳务关系，有的被认定为业务发包和承揽的关系。有的网络平台如网约车平台还认为自己从事的是居间业务，只是促成了乘客和网约车之间的客运交易，因此自己和网约车之间是委托和被委托的关系。而《安全生产法》和安全生产领域的其他法律、法规原来所考虑的就业形态是传统业态，是无法涵盖上述全部情形的。《安全生产法》在传统的劳动关系之外，明确提及的其他劳动形态主要是劳务派遣和实习实训。如果只在这个范围内理解“从业人员”，就远远不能涵盖平台经济等新兴业态中的许多就业形态，此次修法新增的第4条第2款也就失去了意义。因此，这里的“从业人员”应当做广义的理解，就是只要依托该平台从事相关业务的劳动者，都属于“从业人员”的范畴。应该说，《安全生产法》在这里使用的“从业人员”一词具有很强的概括力和兜底作用，超脱于有关互联网平台和劳动者之间不同的用工类型和背后的各种论争之外，实现了对新兴业态中各种类型劳动者的全面覆盖。

（二）本条规定中“生产经营单位”的含义

本条规定中的“生产经营单位”不能一律理解为平台企业，因为在平台经济中，平台企业和劳动者之间的关系是比较复杂的，在这两者之间还存在着其他多种生产经营主体。以餐饮外卖平台为例，就存在“配送合作商”和“劳务外包企业”等主体。谁应该对从业人员承担安全生产保障义务，应该具体问题具体分析，看是哪一个生产经营单位和劳动者之间形成了直接的“支配—从属”关系。例如，在2021年4月，南京市人力资源和社会保障局、市场监督管理局、司法局、公安局四个部门所印发的《关于规范新就业形态下餐饮网约配送员劳动用工的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）就对“外卖骑手”和平台企业之间的关系进行了比较详细的区分。按照《指导意见》，“外卖骑手”根据用工性质和用工特征分为“专送骑手”和“众包骑手”。其中，“专送骑手”是平台企业将一定区域内的餐饮配送业务以商业合作的形式外包给配送企业（即“配送合作商”），由“配送合作商”对其进行管理的“外卖骑手”，又分为“全日制骑手”“劳务派遣骑手”“非全日制骑手”；“众包骑手”是“平台企业”（或与其合作的劳务企业，即“劳务外包企业”）以自由自愿的形式外包给非特定的自然人，由自然人在移动终端上注册APP并获得通过后上岗的“外卖骑手”。我们如果结合这个《指导意见》对“外卖骑手”用工关系的界定，就可以发现对他们承担安全生产保障义务的、《安全生产法》意义上的“生产经营单位”也是不同的：（1）“全日制骑手”是“配送合作商”直接招用的“外卖骑手”，“配送合作商”与“全日制骑手”建立劳动关系的，应当订立书面形式的劳动合同。此时，“生产经营单位”就是“配送合作商”。（2）“劳务派遣骑手”是劳务派遣单位招用并派遣至“配送合作商”工作的“外卖骑手”，其与劳务派遣单位建立劳动关系，与“配送合作商”形成实际用工关系。劳务派遣单位应当与“劳务派遣骑手”订立书面形式的劳动合同，与“配送合作商”订立劳务派遣协议。此时，“生产经营单位”还是“配送合作商”。（3）“非全日制骑手”是在同一“配送合作商”的平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间不超过24小时的“外卖骑手”。“配送合作商”与“非全日制骑手”建立非全日制用工关系的，应当订立书面或口头形式的劳动合同。此时，“生产经营单位”也是“配送合作商”。（4）“众包骑手”是与“平台企业”或其“劳务外包企业”签订网约配送员协议的“外卖骑手”，属于灵活就业人员，其与“平台企业”或“劳务外包企业”建立劳务、承揽等法律关系，不存在劳动关系、非全日制用工关系和实际用工关系。但在这种情况下，“平台企业”或其“劳务外包企业”与“众包骑手”形成了有组织劳动中的“支配—从属”关系，仍应被认定为这种情况下的“生产经营单位”。（5）“众包骑手”如与“平台企业”或其“劳务外包企业”未订立任何合同或协议，但从执行、遵守企业作息制度、薪酬制度、规章制度等方面，能够证明具备《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》规定的劳动关系认定条件，可以认定双方存在劳动关系。此时，“平台企业”或其“劳务外包企业”就更应当被认定为《安全生产法》意义上的“生产经营单位”了。需要说明的是，我们以南京市四部门的《指导意见》为例来分析上述问题，并不意味着我们完全赞同其对“外卖骑手”用工关系的分类方式，而是以此说明在平台经济等新兴业态中认定对从业人员承担安全生产义务的“生产经营单位”时，不能“一刀切”。《安全生产法》在规定这一问题时，专门强调要“根据本行业、领域的特点”，其旨趣正在于此。

（三）平台安全生产义务的范围

生产经营单位的安全生产保障义务包括两个层次，一是保护劳动者职业安全；二是保障公共安全，因为安全生产问题具有负外部性，不仅影响或威胁劳动者人身安全，也影响或威胁公众的生命财产安全。《安全生产法》新增的第4条第2款规定平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当履行有关安全生产义务时，某一中间版本的审议稿还曾在最后加上了一句话，内容是“依法保障从业人员人身安全和身心健康”。而在最后通过的版本中，又删掉了这句话，反映了立法机关在这一问题上的谨慎态度。那么，平台经济等新兴业态中有关生产经营单位的安全生产义务是特指保护劳动者职业安全，而不涉及生产经营中的公共安全保障吗？还是说两个层次的安全生产保障目标都被包括在内，平台经济中有关生产经营单位所要承担的安全生产义务和传统业态并无不同呢？我们认为，平台经济等新兴业态中的生产经营单位是否应当承担，以及如何承担公共安全意义上的安全生产义务，是一个比较复杂的问题，在未能准确地厘清其义务边界之前，不宜立即将其安全生产义务扩大到这个层面。原因在于，面向劳动者保护的安全生产义务边界较为清晰，生产经营单位为了履行这些义务所需要付出的成本也比较容易测算。生产经营单位履行这个意义上的安全生产义务，其具体方式虽然和传统业态有所不同，但基本上还是共通的。但是，平台经济等新兴业态如何履行面向公共安全的安全生产义务，和传统业态比起来要复杂得多。以运输行业为例，在传统业态下，作为主要生产资料的车辆是企业自有的，并具有专用性，企业比较容易对车况进行检查和维修，自然应当承担相应的安全保障义务，对于因车辆问题造成的、导致他人人身或财产损失的生产安全事故，自然也应当承担责任。但在平台经济的业态下，很多车辆是加盟的，也不具有专用性，从业人员完成平台“接单”之余还可以将车辆用于其他用途，平台企业或其合作企业虽然也能够为了保障车况良好而对从业者采取一些约束措施，但其控制力度和传统业态下的企业是难有可比性的，如果要求其对因车辆问题造成的生产安全事故承担责任，并不尽合理。因此，如果认为平台企业等生产经营单位应当和传统企业承担同等的公共安全意义上的安全生产义务，有可能极大地增加企业成本，将其经营活动拖入巨大的不确定性当中，制约这些新兴业态的持续健康发展。在这种情况下，对于《安全生产法》第4条第2款所规定的这种安全生产保障义务，目前暂时应做狭义理解，即主要理解为保障劳动者职业安全的义务。

四、主体责任和监管责任的关系

此次《安全生产法》修正在第3条中增加第3款，规定：“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”这个条款涉及安全生产治理中两个非常重要的主体及其责任边界，就是生产经营单位的主体责任和政府的监管责任。《安全生产法》对这两种责任的要求都是要“强化和落实”，并使用大量条款分别规定了这两种责任的具体内容。但是，这两种责任的边界何在？如何将企业的主体责任“压实压紧”，又不过度加重企业负担，影响营商环境；同时使政府监管既不“缺位”，又不“越位”？这些问题在实践中一直不易准确把握，存在不少模糊地带，在涉及事故责任追究的时候还常常引发争议。对于这个问题，我们在此做一点理论上的阐释。

生产经营单位对安全生产承担的主体责任，在本质上可以理解为其从事生产经营活动的一种成本。从事生产经营活动可以期望带来一定收益，但这种收益伴随着各种成本，公共安全风险就是成本之一。基于职责权利相匹配、收益和风险对等的原则，因生产经营活动所产生的公共安全风险必须分配给生产经营者自己来承担。基于这种风险所产生的责任，就是生产经营单位的安全生产主体责任。这种责任包括如下五个层次：第一，识别和防控生产经营活动中的安全风险，避免这些风险转化为隐患和事故；第二，在这些风险已经转化为隐患的情况下，治理并消除这些隐患；第三，在这些风险和隐患已经转化为事故的情况下，处置这些事故，并对受到事故威胁的人员、财产和环境进行救援；第四，如果对事故的处置和救援超出了自身能力，则对于他人（包括政府）实施的处置和救援支付费用；第五，对事故给他人造成的损失予以赔偿。

至于政府的监管责任，在根本上则来源于国家对公民人身和财产的安全保障义务，包括这样五个层次：第一，制度保障。政府的监管首先体现在建立健全安全生产治理的各项制度，为各种主体的安全生产合规提供依据和准则，这些制度的表现形式包括法律、法规、规章、规范性文件，也包括各种技术性标准。第二，安全准入。就是政府自己要对各个层面的安全生产风险进行评估，通过设立各层面的安全准入门槛，将不可接受的安全生产风险予以筛除。安全准入包括多个层面，比如在宏观层面上，通过产业政策将一些高危行业排除在外；在中观层面上，通过国土空间规划、产业园区规划等限制一些高风险的生产经营行为进入特定区域；在微观层面上，将不符合各种安全生产条件的企业排除在市场之外；等等。第三，日常巡查。政府应当对生产经营单位在安全生产方面的合规情况进行日常性巡查，也就是通常所讲的执法检查，这种巡查在方式、范围、频率上虽然不可能是全天候、全覆盖的，在发现违法行为的效果上也远远不是万无一失的，但应该达到一般人认为可靠和负责任的程度。第四，警报处理。政府获得存在安全生产违法行为或者隐患的“警报信息”之后，应当及时、有效地对“警报”所提示的情况进行处理。这里的所谓“警报”，可能来自日常监测巡查的发现，也可能来自举报。第五，危机化解。在生产安全事故发生之后，政府出于保障公共安全的基本职责，有义务帮助生产经营单位实施应急处置与救援，如果处置与救援超过了生产经营单位自身的能力，政府还应该主导事故的应急工作，确保“一方平安”。但如果事后经过调查确认生产经营单位对事故负有责任，应当由事故单位承担事故应急处置与救援所付出的成本。在这里，政府的应急处置与救援职责所体现的就是其监管责任，而生产经营单位对应急成本的负担所体现的就是其主体责任。

【延伸思考】

1.此次《安全生产法》修正，将第5条“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”修改为“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。如何理解这里的“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”？

2.《安全生产法》第15条规定：“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。”那么，如果这些提供第三方服务的机构对生产安全事故的发生确实负有责任，应当如何追究？