前言
现行《中华人民共和国安全生产法》[1]是在2002年6月29日，由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的。2009年和2014年进行过两次修正。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，是《安全生产法》的第三次修正。《安全生产法》的此次修改，是在国家“大应急”体制构架下，在“十四五”规划的开局之年，在建设更高水平的平安中国的起步之年，有着时代特征和重要意义。从修改幅度上看，此次修改是一次“中改”。因为此次修改并没有改变法律的篇章结构，仍然是七章，总的条款数量也只增加了五条，所以称不上是“大改”；但是，此次修改涉及的具体法条比较多，全国人大常委会的修法决定有42条内容，有些条文的修改涉及安全生产治理格局和治理思路的变化，对相关行业的影响不可小觑，因此也不能说是“小改”。《安全生产法》的此次修改，概括起来说，贯穿一条主线，涉及六个方面。
一条主线就是以习近平法治思想为指导，贯彻落实习近平总书记关于安全生产的一系列重要指示批示精神。党的十八大以来，习近平总书记多次强调：“加强党的领导。”“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制，完善安全监管体制，强化依法治理，不断提高全社会安全生产水平，更好维护广大人民群众生命财产安全。”[2]“坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全。”[3]“要深刻认识安全生产工作的艰巨性、复杂性、紧迫性，坚持以人为本、生命至上，全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实。”[4]“安全生产是民生大事，一丝一毫不能放松，要以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作，站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待，守土有责，敢于担当，完善体制，严格监管，让人民群众安心放心。”[5]“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。”[6]“要加强和改进平台经济监管”[7]等。上述指示精神在这次修法过程中予以充分体现，转化为法律规定。主要涉及以下六个方面。
一、完善安全生产治理和监管体制
第一，在法律中写入了“党的领导”。修正后的《安全生产法》第3条第1款规定：“安全生产工作坚持中国共产党的领导。”安全生产工作直接保障的是人民的生命财产安全，“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境”[8]。安全生产是高质量发展的基础和前提，也是主要的民生。安全生产工作抓得好不好，直接关系到“人民群众满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”，是一个政治性很强的领域，必须坚持中国共产党的领导。
第二，在法律中写入了安全生产工作的“三管三必须”。“三管三必须”，指的是“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，旨在强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，明确安全生产治理和监管的职责分工，形成齐抓共管的治理合力，消除监管盲区和职权冲突区域。为了更好地落实“三管三必须”，此次修法对第5条进行了修改，“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。还对一些涉及安全生产监管职责分工的内容进行了明确或者补充。比如，在第10条第2款规定行业、领域主管部门的职责时，专门点出了“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”；为了避免平台经济等新兴业态的安全生产监管出现盲区，新增规定“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门”；强调对跨部门、跨领域问题的协作监管，要求“负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作”。此外，为了使安全生产监管的部门职责分工更加清晰，并在实践中更好把握和操作，将已推行数年的政府权责清单制度写入了法律，新增第17条规定“县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督”。
第三，进一步明确了基层的安全生产监管职责。在第9条第2款进一步明确了乡镇街道和非建制功能区的安全生产监管职责，规定“乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责”。在第80条第2款中又增加了基层对生产安全事故的应急救援职责，规定“乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行生产安全事故应急救援工作职责”。
二、构建双重预防机制
风险分级管控、隐患排查治理的双重预防机制，旨在将安全生产治理的“关口”从事故前移到隐患、从隐患前移到风险，进行源头治理。双重预防机制的构建，是在近年来一系列重特大生产安全事故的推动下，吸取惨痛教训的结果，是近年来我国安全生产领域治理改革的重要成果。2016年1月6日，习近平总书记针对安全生产领域做出重要指示时指出：“必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。”[9]2016年12月9日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》再次强调：“构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。”此次修改《安全生产法》，一个十分重要的亮点就是落实党中央和习近平总书记的重要指示精神，其具体做法包括：
第一，在“总则”第4条第1款关于生产经营单位安全生产义务的原则性规定中，规定“生产经营单位必须……构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产”。
第二，在第21条关于生产经营单位主要负责人的职责中，增加第5项，要求其“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”。
第三，在第41条关于生产经营单位安全生产义务的规定中，增加规定“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施”。对于隐患排查，规定事故隐患排查治理情况应“通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告”。并要求负有安全生产监督管理职责的部门将重大事故隐患纳入相关信息系统。
第四，在第101条关于生产经营单位的法律责任中，将未建立双重预防机制的两种行为增列为处罚事由，一是“未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采取相应管控措施的”，二是“未建立事故隐患排查治理制度，或者重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的”。
三、将新兴业态纳入安全生产监管范围
安全生产监管制度是以传统业态特别是以工业生产作为情景假设的，并没有考虑到近年来新兴的网约车、外卖派送、电子商务、网络直播等以平台经济为主要特征的业态。但是，经济社会在发展，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业（如智能制造、无人配送、在线消费、医疗健康等新兴产业展现出强大成长潜力），对安全生产工作提出了新任务、新挑战，有的行业安全生产问题是比较突出的，特别是在这些行业的从业人员职业安全保障方面，如外卖派送行业，亟待进行监管。对于这些行业的安全生产监管问题，长期存在三个不明确：一是承担安全生产义务的主体不明确；二是承担安全生产义务的范围不明确；三是安全生产监管部门不明确。此次《安全生产法》的修改，对新兴业态的安全生产问题给予了必要关注，增加了有关规定，部分解决了上述三个不明确的问题。
首先，修改后的《安全生产法》第4条第2款原则性地规定了平台经济等新兴行业、领域生产经营单位的安全生产义务，要求“根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务”。但是，新兴行业中从业人员的就业形态比较多元、复杂，与从业人员在有组织劳动中形成直接“支配—从属”关系的生产经营单位也比较多样，未必是网络平台。同时，生产经营单位对从业人员工作过程、生产资料的掌控程度与传统业态也有很大的不同，要求其一律承担和传统业态生产经营单位相同的安全生产义务未必合理。因此，《安全生产法》一方面从原则上规定了新兴业态的安全生产义务，另一方面也提供了必要的灵活性，强调其对安全生产义务的履行要“根据本行业、领域的特点”，没有搞“一刀切”。这样做既给后续各行业、领域具体监管规则的出台提供了依据，也留下了空间。
其次，在第10条中规定了新兴业态安全生产监管部门的确定原则，“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门”。例如，对于餐饮外卖来说，如果按照餐饮行业管理，则其主管部门是市场监管部门。但是，餐饮外卖的主要生产安全风险并不在于食品本身，而是在于“骑手”外送的过程当中，这个问题又属于交通运输部门管理。这就可能出现监管职责不明确的问题，需要由有关人民政府确定其安全生产监管部门。
四、引入新型的安全生产规制工具
《安全生产法》的本次修改还引入了一系列新型的规制工具，对于优化安全生产治理格局、形成全社会各种力量齐抓共管，有望发挥促进作用。这些新的规制工具主要包括：
第一，将安全生产责任保险法定化，发挥其第三方规制功能。修改后的《安全生产法》第51条第2款规定，“属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。具体范围和实施办法由国务院应急管理部门会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门制定”，这就将已经推行多年的安全生产责任保险法定化了。相应地，第109条对高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的情况，规定了处罚条款。目前的安全生产责任保险所发挥的已经主要不是对事故第三方损失的赔付功能，而是利用保险机构承保之后降低事故率从而减少赔付，要求其委托专业机构为投保企业提供生产安全事故预防服务，从而达到规制安全生产风险的目的。从这一意义上看，新型的安全生产责任保险已经发展为安全生产治理中的一种第三方规制工具。
第二，建立安全生产公益诉讼制度。修改后的《安全生产法》第74条第2款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”此前，已经有部分地方检察机关试点提起安全生产领域的民事、行政公益诉讼，取得了一定效果和经验。对于此次修法是否明确写入安全生产公益诉讼，在立法过程中经过了多次反复，但最终仍得以保留。人民检察院提起公益诉讼，对于优化地方的安全生产治理格局能够发挥积极作用。原因在于，某些地方存在着安全生产监管需求和政府监管意愿不相匹配的问题，地方政府出于GDP、税收、居民就业方面的考虑，对于一些高危行业企业不愿意认真落实监管职责，造成一些地方安全生产风险高发，甚至发生“3·21”江苏响水爆炸这样的重特大事故，教训惨痛。检察机关介入安全生产领域的优势有二：一是检察机关熟悉当地情况，虽然并非安全生产专业监管部门，但对当地高危行业企业和重大安全生产风险的分布也有一定了解；二是检察机关在利益格局上相对独立于地方政府，其绩效目标和地方GDP、税收、居民就业等因素不直接挂钩，具有较强的履职积极性。
第三，将安全生产信用规制工具法定化。以失信联合惩戒为核心的信用规制工具近年来在各领域发展迅猛，在安全生产领域也取得了显著成效。此次《安全生产法》的修改，在第78条第1款写入了失信联合惩戒机制，赋予了这种新型规制工具更高的法律效力。按照这一规定，“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位及其有关从业人员的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位及其有关从业人员，应当及时向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、自然资源主管部门、生态环境主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示”。此外，第78条第2款规定的对安全生产违法行为实施行政处罚之后的信息公示制度，也具有信用规制的功能，在行政处罚的惩戒和教育功能之外，将其信用评价功能也充分地发挥了出来。
五、填补了一些安全生产治理漏洞
《安全生产法》2014年修正之后，在法律实施和安全生产治理过程中，发现了一些制度漏洞，此次修法对这些问题也尽可能做出了修补。主要包括：
第一，补充了一些生产经营单位应当承担的安全生产保障具体义务。第36条第3款规定：“生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。”第4款规定：“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。”相应地，第99条规定了对违反上述两种安全生产义务的处罚措施。
第二，吸取山东栖霞笏山金矿爆炸事故教训，限制特殊建设项目的转包、分包。修改后的《安全生产法》第49条第3款规定：“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”相应地，第103条第3款针对违反上述规定的行为规定了相应的法律责任。
第三，针对安全评价领域“两虚假”和“两出借”的突出问题，强化了安全生产第三方机构的责任。“两虚假”，指的是安全评价机构弄虚作假，生产经营单位以虚假报告获取相关许可；“两出借”，指的是安全评价机构出租出借资质，评价人员出租出借资格证书。对此，修改后的《安全生产法》第72条规定：“承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验结果的合法性、真实性负责。资质条件由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定。承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构应当建立并实施服务公开和报告公开制度，不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。”相应地，第92条对违反上述规定的行为规定了责令停业整顿、罚款、没收违法所得、吊销相应资质和资格、五年乃至终身行业和职业禁入，直接追究刑事责任等一系列严厉的法律责任条款。
第四，强化了落实生产安全事故整改和防范措施的责任。修改后的《安全生产法》第86条第3款规定：“负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果；对不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员，应当按照有关规定追究责任。”
六、加大了对安全生产违法行为的处罚力度
此次《安全生产法》的修改，在“法律责任”一章中普遍加重了对相关违法行为的处罚力度。除了在很多条款中显著增加了罚款的数额之外，还引入了一些新的处罚实施或者计算方式，明显增强了对安全生产违法行为的惩罚和威慑力度。这些做法包括：
第一，引入按日连续处罚机制。此次《安全生产法》的修改借鉴了《环境保护法》第59条的经验，在第112条中引入了按日连续处罚机制，规定“生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。这里的“按日连续处罚”每日所增加的罚款不是原处罚数额的一定比例，而是全部。也就是说，如果被处罚者拒不改正，所承受的就将是每日增加一倍罚款的巨大代价。这就迫使违法行为人不得不按照监管部门的要求尽快改正违法行为、纠正违法状态。
第二，引入了累加处罚机制。修改后的《安全生产法》第113条规定，生产经营单位存在某些违法情形的，将受到关闭和吊销有关证照的处罚；其主要负责人五年内（情节严重的为终身）不得担任任何生产经营单位的主要负责人，其中第一种情形是“存在重大事故隐患，一百八十日内三次或者一年内四次受到本法规定的行政处罚的”。这种处罚机制被称为“累加处罚”，借鉴自《食品安全法》第134条，类似于刑法中针对“累犯”的加重处罚机制而又不尽相同，有助于加大对多次违法、长期违法行为人的惩戒和威慑力度。当然，“累加处罚”机制在实际操作中比较复杂，具体适用时将考验监管部门的执法精准度，需要辅之以比较详细、科学的裁量基准。
第三，引入了加倍处罚机制。修改后的《安全生产法》第114条规定，发生生产安全事故之后，对负有责任的生产经营单位处以罚款。除了大幅度提高罚款幅度，还增加了第2款，规定“发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款”。按照这一规定，对特大事故责任单位的罚款最高可以达到一亿元（两千万元乘以五倍），相对于修法之前最高两千万元的罚款额度，足足提高四倍。当然，加倍处罚机制的引入使监管部门对事故责任单位实施处罚的裁量空间明显加大，为了避免权力滥用和发生执法风险，做到过罚相当、符合比例原则，国务院有关主管部门应当尽快出台针对这种情形的执法裁量基准。
本书正文分为五章，其主体内容分别对应于《安全生产法》第一章到第五章的规定。对于《安全生产法》第六章“法律责任”和第七章“附则”，本书没有单辟章节加以讲解，而是将其中的重要规定与前五章的相关内容加以整合，使其有机结合起来，一并加以阐释。这样做的目的，一是使读者能够更好地按照权利、义务、责任的逻辑链条从整体上把握相关制度；二是尽可能避免孤立地讲解法律责任条款给读者带来的枯燥感。
由于时间仓促和能力有限，本书肯定有不足或不妥之处，真诚希望读者提出宝贵意见和建议，我们将在后续工作中修改完善。
本书的作者和写作分工情况如下：
闪淳昌：国家减灾委专家委员会副主任、教授级高工、中共中央党校（国家行政学院）等兼职教授，原国家安全生产监督管理局副局长、原国务院参事、原国务院应急管理专家组组长，对全书进行了审定、修改。
刘强：应急管理部原安全生产监察专员，协助对全书进行审定、修改。
林鸿潮：中国政法大学钱端升讲座教授、应急管理法律与政策研究基地主任、博士生导师，对全书的框架和内容进行了整体设计，撰写了前言和第一章初稿，并协助对全书进行审定、修改。
刘顺章：应急管理部政策法规司处长、一级调研员，协助对全书进行审定、修改。
姜永伟：大连海事大学法学院副教授、中国政法大学应急管理法律与政策研究基地访问学者、法学博士，撰写了第三章初稿。
张涛：清华大学法学院博士后研究人员、中国政法大学法学博士，撰写了第二章初稿。
赵艺绚：中国政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，撰写了第五章初稿。
刘文浩：中国政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，撰写了第四章初稿。
高霞：中国政法大学宪法学与行政法学专业硕士研究生，参与撰写了第四章初稿，协助完成了全书的文字校对。
需要说明的是，本书的多位作者任职或曾任职于国家安全生产监管部门，本书相关内容体现了其个人研究心得和实务经验，但不代表其所在工作单位的观点。
[1] 本书引用的冠以“中华人民共和国”的法律与行政法规，简称时省略“中华人民共和国”字样，法律与行政法规简称均循此规律，不再重复标注。
[2] 《习近平对全国安全生产工作作出重要指示》，载《人民日报》2016年11月1日，第1版。
[3] 习近平：《认真吸取教训注重举一反三 全面加强安全生产工作》，载《人民日报》2013年11月25日，第1版。
[4] 习近平：《牢固树立切实落实安全发展理念 确保广大人民群众生命财产安全》，载《人民日报》2015年5月31日，第1版。
[5] 习近平：《守土有责敢于担当 完善体制严格监管 以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作》，载《人民日报》2016年7月21日，第1版。
[6] 习近平：《认真吸取教训注重举一反三 全面加强安全生产工作》，载《人民日报》2013年11月25日，第1版。
[7] 《分析研究当前经济形势和经济工作 听取第三次全国国土调查主要情况汇报审议〈中国共产党组织工作条例〉》，载《人民日报》2021年5月1日，第1版。
[8] 习近平：《让老百姓过上好日子——关于改善民生和创新社会治理》，载《人民日报》2016年5月6日，第9版。
[9] 习近平：《坚定不移保障安全发展 坚决遏制重特大事故频发势头》，载《人民日报》2016年1月7日，第1版。