第十一章 土地承包经营权

第三百三十条 【农村土地承包经营】

农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第一百二十四条的规定。

一、《农村土地承包法》的进一步改革成果

2018年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，其修改的主要内容包括所有权、承包权、经营权“三权分置”，稳定农村土地承包关系并长久不变，土地经营权入股，维护进城务工和落户农民的土地承包权益等7个方面的内容。《农村土地承包法》将土地承包经营权的主体界定为集体农户，但对何为集体农户，农户的家庭成员如何分享土地承包经营权没有进一步的详细规定，这就在某种程度上造成了土地承包经营权的归属不清或主体模糊。《民法典》物权编的编纂以《农村土地承包法》的相关规定为基础，进一步明确了土地承包经营权的主体归属。坚持集体农户的土地承包经营权主体地位。[38]

二、农村土地承包经营权的法律特征

农村承包经营户和个体承包户不一样，其并非私营经济。个体工商户一直是被当成私营经济看待的；而农村承包经营户，从法律规定上看，应当始终确认其是“集体经济的统一经营形式下面的分散经营层次”。从法律属性上看，承包是集体经济的一种经营形式，而并非私营制，因为土地依然是集体所有的。

1.农村承包经营户依然是社区性农村集体经济组织成员

农村承包经营于改革开放的历史背景下，被认为是集体经济及集体经济组织统一经营层次下的“分散经营层次”。

2.农村土地承包经营权是在农村土地承包合同的基础上形成的

农村承包经营户与其所隶属的社区性农村集体经济组织间的关系无疑是家庭联产责任制的承包关系。农村承包经营户在生产和经营活动中所享有的权利和义务，都是根据其与集体经济组织间的承包合同来确定的。

3.作为其主体的农村承包经营户的内部法律关系在本质上就是家庭成员间的个人合伙

作为农村土地承包经营权主体的承包经营户是我国农村经济体制改革发展的必然产物，其是以血缘为纽带所形成的家庭承包经营的组织形式，独立核算、自负盈亏、自主经营，从法律关系的角度看，其内部无非就是农民家庭成员之间的一种合伙经营关系而已。

4.农村土地承包经营权的内容是以土地为中心而形成的

农村土地承包经营权的行使无疑只能在法律允许的范围进行商品生产的经营活动，其作为承包法律关系的客体是以集体所有的土地为中心的，当然也包括集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂及水面等。在此范围外，农民再单独承包乡镇企业或其他生产资料及生活设施的，就是其他承包法律关系了。

【典型案例】

土地承包经营权受到侵害时应如何救济[39]

——土地承包经营权制度

基本案情

1975年1月25日，王某荣结婚，由于其丈夫是军人，故其户口仍在王某学家。1982年，三跃村发包土地时，因王某荣与王某学一家系同一家庭成员，5口人承包5.4亩地，人均1.08亩，承包户户主为王某学。王某荣的户口于1992年1月迁入该市并转为非农业户口。1997年第二轮土地承包时，王某学家承包4.82亩土地，并于2005年取得农村土地承包经营权证，共有人一栏中没有记载王某荣。

后王某荣称其在王某学承包的土地中享有五分之一的承包经营权。双方由此发生争议。

2007年10月30日，该市戊庚区农村土地承包仲裁委员会作出裁决：王某荣对王某学所种土地享有承包经营权。

王某学遂向戊庚区人民法院起诉，要求确认三跃村村委会与王某学签订的《土地承包经营合同》有效，同时确认王某荣对王某学承包的土地无承包经营权。

由于王某学于2010年10月业已死亡，再审时被申请人由王某学变更为其妻何某云、其子王某东和王某胜。

法院审理

一审法院判决王某学与三跃村村委会签订的《土地承包经营合同》有效，王某荣对王某学承包的土地不享有1.08亩承包经营权。

二审法院驳回王某荣的上诉，维持原判。

再审法院判决撤销二审判决和一审判决第二项，维持一审判决第一项。2009年12月，该省高级人民法院裁定驳回王某荣的再审申请。

2012年6月，该省高级人民法院提审后判决：撤销一、二审判决及原再审民事判决；驳回王某荣的诉讼请求。后最高人民法院提审认为，王某荣作为城市居民，在二轮土地延包中不享有土地承包经营权。

首先，王某荣于1992年1月将户口从王某学家迁至该市相关派出所辖区内落户。《农村土地承包法》（2002年）第二十六条第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

可见迁入设区的市、转为非农业户口，是丧失农村土地承包经营权的条件。由于目前我国法律没有对农村居民个人丧失土地承包经营权的条件作出明确具体的规定，因此，只能比照法律中最相类似的条款进行认定，上述规定应当作为判定在第二轮土地延包中，王某荣是否对王某学家承包的土地享有承包经营权的法律依据。此时王某荣的户口已经迁入设区的市，成为城市居民，因此不应再享有农村土地承包经营权。当地第二轮土地承包仍依照《农村土地承包法》第十五条之规定，以本集体经济组织的农户为单位。延包的含义是只丈量土地，不进行调整。符合增人不增地、减人不减地的政策。王某荣此时已不是王某学家的家庭成员，在二轮土地延包中不享有土地承包经营权。

其次，农村土地承包经营权证是在民事案件中认定当事人是否具有农村土地承包经营权的重要依据。

王某学起诉是因为戊庚区农村土地承包仲裁委员会作出的裁决，确认王某荣在其家庭承包的土地中享有0.96亩土地承包经营权。该裁决书中载明，如不服裁决，可在30日内向法院起诉的内容。因此，法院应当受理此案并作出判决。另外，王某荣并未请求当地村委会另行向其发包土地，而是主张在王某学一家承包的土地中，享有1.08亩承包经营权。

故对于上述发生在平等主体之间的民事权益之争，不应通过行政诉讼解决。

案件评述

一、本案涉及农村土地承包经营制度

土地是我国农民最基本的生产资料和生活保障，土地承包是农民最为关切的经济权利，随着农村经济体制改革的深入开展，农村土地承包经营制度已普遍推行并已开展二轮承包，农村土地承包合同纠纷大量发生。为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，最高人民法院先后出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）、《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2014〕1号）等相关司法解释，2018年12月29日全国人大常委会通过了《农村土地承包法》。

从该省三级法院的4个裁判结果看，部分法院对是否应当受理当事人以其在他人承包的土地中享有承包经营权为由提起的民事诉讼，以及是否可以在一定条件下，对某个自然人是否具有某个农村集体经济组织成员资格作出认定的问题，认识并不完全统一。

本案明确了法院在审理此类案件中，应当比照《农村土地承包法》第二十六条第三款之规定，在认定当事人是否具有某个农村集体经济组织成员资格的基础上，对其是否享有农村土地承包经营权问题作出裁决，因而具有一定的指导意义。

特别需要注意的是，2018年12月修改的《农村土地承包法》第二十七条已将有关规定修订为：“……国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自然有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权……”

二、家庭联产承包责任制是体制改革的基本成功经验

一般认为，我国农村经济体制改革的基本经验之一就是土地所有权和土地使用权的分离，即土地的集体所有和农户使用。其法律形式就是家庭联产承包责任制。这种方式极大地调动了农民的生产积极性，发展了农村的生产力。

20多年来的农村改革实践证明，实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得了充分的经营自主权，充分调动了亿万农民的生产积极性，极大地解放和发展了农村生产力，实现了我国农业的巨大发展和农村经济的全面繁荣，使广大农民的生活从温饱迈向小康。实行家庭承包经营，符合农业生产的特点，使农户可以根据市场需求和效益原则确定农业生产的品种和结构，使农民成了独立的市场主体。

家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础。集体经营层次具有生产服务、组织协调和资产积累等功能。农村集体经济组织的主要任务是管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，特别是要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。这种双层经营体制，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。

稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系，是引导农民珍惜土地，增加投入的需要；是保持农业发展、促进农民增收的需要；是保持农村稳定的需要。

三、农村土地承包的法律形式可以因地制宜、多种多样

根据《农村土地承包法》的规定，农村土地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。可见，农村土地承包经营制度包括两种承包方式，即家庭承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。

农村土地承包一般采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。家庭承包方式是指，以农村集体经济组织的每一户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人与发包人建立承包关系，承包耕地、林地、草地等用于农业的土地。家庭承包中的承包人是农村集体经济组织的农户。发包人将土地发包给农户经营时，应当按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也称“人人有份”。由于每个集体经济组织成员在本集体经济组织中均享有成员权，也由于农村土地是农民的基本生产资料，也是他们的基本生活保障，因此，每个农村集体经济组织的成员，不论年长年幼、是男是女都享有土地承包权。凡是本集体经济组织的成员应当人人有份的农村土地，尤其是耕地、林地、草地，都应当依法实行家庭承包。

有些用于农业的土地，如果园，在本集体经济组织内做不到人人有份，只能由少数农户来承包；对于“四荒地”，本集体经济组织成员有的不愿承包，有的根据自己的能力承包的数量不同。这些不宜采取家庭承包方式的农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。这些承包方式都是以自愿、公开、公正的原则进行的，能够更合理地利用这些农村土地。

四、《民法典》贯彻“三权分置”政策对土地承包制度予以重构

2018年修正的《农村土地承包法》贯彻“三权分置”政策，重构了土地承包经营权的主体制度、权能体系和流转体系，并强化了该权利的稳定性。修正后的《农村土地承包法》对土地承包经营权的身份属性和保障功能予以固化，并在某种程度上具有了自物权或所有权的性质，成为家庭承包制下集体土地所有权实现的重要机制。随着其与集体土地所有权的内在关联的提升，土地承包经营权在《农村土地承包法》上晋级为物权性土地经营权的母权。为适应土地承包经营权的功能转向和属性变化，此次制定的《民法典》物权编进行了科学回应，一方面，巩固了《农村土地承包法》的修法成果；另一方面，弥补其修法之不足。[40]“三农”问题的关键之一是农民的土地问题，而土地问题的核心是与利益相关方的利益关系紧密相连的土地产权制度的改革和完善。[41]

我国《宪法》第八条第一款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……”《农业法》第十条第一款明确规定：“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。”早在2003年3月1日就开始实施的《农村土地承包法》进一步给予家庭承包以法律保障。

《民法典》物权编的这一规定，更加明确了土地承包经营制度在我国土地产权制度中的地位，为以后的农村土地工作顺利开展奠定了基础。