四、行政征收

19 被列为不可移动文物的居住用房的可征收性及其补偿价值的确定规则

——钟某诉长沙市开福区人民政府、长沙市人民政府房屋行政补偿及行政复议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖南省高级人民法院（2020）湘行终419号行政判决书

2.案由：房屋行政补偿及行政复议纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：钟某

被告（被上诉人）：长沙市开福区人民政府、长沙市人民政府

【基本案情】

熙宁街81号公馆在2010年第三次全国不可移动文物普查中被列为开福区不可移动文物，钟某所有的位于长沙市开福区熙宁街87号房屋位于该公馆之内。2013年5月21日，开福区政府对涉案房屋作出开政征补字［2013］第244号房屋征收补偿决定，钟某不服另案提起诉讼。2014年6月9日，开福区政府在该案二审期间作出自行撤销该补偿决定的书面决定，长沙市中级人民法院判决确认该补偿决定违法。

2015年7月27日，长沙市文物局作出《关于〈熙宁街81号公馆迁移工程勘察设计方案〉的批复意见》（长文物［2015］58号），该批复意见原则同意开福区文化体育新闻出版局报来的《熙宁街81号公馆迁移工程勘察设计方案》；2015年8月15日，开福区政府作出《关于黄兴北路棚改区（二期）不可移动文物熙宁街81号公馆迁移保护的函》（开政函［2015］82号），该函载明熙宁街81号公馆实施迁移保护的具体设计方案通过了专家评审及长沙市文物行政部门审批。该函附件《黄兴北路棚改区（二期）不可移动文物熙宁街81号公馆名录》明确熙宁街81号公馆保护级别为“未定级”、保护方案为“迁移至原地址西北侧重建”。2019年4月30日，开福区政府对钟某作出开政征补字［2019］第38号房屋征收补偿决定（以下简称38号补偿决定）：一、决定对钟某户实行产权调换。二、被征收房屋的补偿总额为805741元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿未计入），其中被征收房屋价值补偿费为804197元，搬迁费为1544元。产权调换房屋的评估总价为794351元，找补差价款11390元。被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿另行补偿。三、限钟某在本决定送达之日起二十日内搬迁。钟某不服，向市政府提起行政复议。2019年8月21日，市政府复议决定维持38号补偿决定。钟某认为涉案房屋属于不可移动文物，且保护方案为“迁移重建”，不能被征收，遂起诉请求撤销38号补偿决定。

【案件焦点】

1.不可移动文物是否可以被征收；2.征收补偿时是否应体现文物的价值。

【法院裁判要旨】

湖南省长沙市中级人民法院经审理认为：1.开福区政府是作出房屋征收补偿决定的适格主体；2.开福区政府作出的38号补偿决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；3.市政府行政复议程序合法；4.长沙市文物局批复同意对涉案房屋进行迁移保护，开福区政府也作出了迁移保护的函，涉案建筑上的文物价值属性已经发生了转移，开福区政府针对住宅进行征收符合法律规定。且文物保护法仅确定国家级、省级、市县级文物保护单位的划分，并非对不可以定文物评估价格的规定，故钟某所提“征收不可移动文物应当体现历史、艺术、科学价值”的主张，不予采纳。

湖南省长沙市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：

驳回钟某的诉讼请求。

钟某持一审起诉意见上诉。湖南省高级人民法院经审理认为：在长沙市文物局批复同意对涉案房屋进行迁移保护且开福区政府也制订了具体迁移保护方案的情况下，开福区政府对涉案房屋的征收符合《湖南省文物保护条例》的相关规定。钟某认为不可移动文物不能被征收缺乏明确的法律依据。

涉案房屋虽然被列为不可移动文物，但该房屋的历史、艺术、科学等价值并不是体现在被征收房屋的市场交换价值上，而是为了加强对该房屋的保护和合理利用。钟某认为其房屋征收补偿的评估价值应体现出历史、艺术、科学价值，没有法律依据。且钟某的房屋并非祖屋，而是从他人处以普通房屋的价格转让而来，故开福区政府按照评估价值确定其补偿价值并没有损害其合法权益。

湖南省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

首先，被列为不可移动文物的居住用房的可征收性问题。《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的征收对象为国有土地上的房屋，但对于房屋如为不可移动文物是否可以被征收，没有明确规定。该条例第八条第五项规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以作出房屋征收决定。《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。《湖南省文物保护条例》第十三条规定，建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，因建设工程特殊需要必须迁移异地保护或者拆除的，经设区的市、自治州人民政府文物行政部门同意后，报县级人民政府批准。因此，法律对于不可移动文物的征收并没有禁止性规定。市、县人民政府确需征收不可移动文物，涉及不可移动文物的迁建、拆除、改建等事宜的，应当严格依据文物保护法的相关规定进行。

其次，关于被列为不可移动文物的居住用房的补偿价值认定标准问题。《中华人民共和国文物保护法》第三条第一款规定，古文物遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史记和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。文物保护法上述关于不可移动文物历史、艺术、科学价值的规定是确定国家级、省级、市县级文物保护单位的划分方法，并非对不可移动文物市场评估价格的规定。而确定不可移动文物的历史、艺术、科学等文物价值，是为了加强对文物的保护，继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，是为了贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。本案中，钟某所有房屋的产权登记和实际用途均为居住用房，《国有土地上房屋征收补偿条例》对于被征收房屋的价值也是规定通过评估机构的评估来确定，而根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，评估主要考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。上述影响评估价值的因素对于住宅而言，主要考虑的就是房屋居住功能与据此体现的居住价值。当事人主张评估价值应体现出历史、艺术、科学价值的，人民法院不予支持。

编写人：湖南省高级人民法院 黄一凡 薛珊珊