三、行政许可

15 撤销行政许可应遵守正当程序原则

——福建伟杰公司诉中国银行保险监督管理委员会撤销行政许可决定案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1165号行政判决书

2.案由：撤销行政许可决定纠纷

3.当事人

原告：福建伟杰公司

被告：中国银行保险监督管理委员会

第三人：君康人寿公司

【基本案情】

2012年12月28日，正德人寿保险股份有限公司（以下简称正德人寿公司）向原中国保险监督管理委员会（以下简称原保监会，因国务院机构改革，原保监会和原中国银行业监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会）申请变更注册资本，其中原告福建伟杰公司在已出资2亿元的基础上，增资2亿元，增资后出资额为4亿元，持股4亿股。同月31日，原保监会作出《关于正德人寿保险股份有限公司变更注册资本的批复》（保监发改〔2012〕1529号，以下简称变更批复）同意上述申请。2015年，原保监会同意正德人寿公司的名称变更为君康人寿公司。2017年，原保监会在对君康人寿公司进行公司治理检查过程中，发现原告福建伟杰公司以非自有资金增资君康人寿公司的问题，原保监会依职权对此进行了调查，并告知君康人寿公司。2018年2月5日，原保监会作出撤销行政许可决定书（保监许可〔2018〕153号，以下简称被诉决定书），内容为：“君康人寿公司，经查，你公司股东福建伟杰公司在2012年的增资申请中，使用非自有资金出资。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，决定撤销2012年12月31日作出的变更批复中福建伟杰公司增资你公司2亿股的许可。自本决定下发之日起3个月内，你公司应抓紧引入合规股东，确保公司偿付能力充足，在引资完成前不得向违规股东退还入股资金，期间限制违规股东参会权、提案权、表决权等相关股东权利。逾期未完成的，监管部门将视情况采取进一步监管措施。”同月8日，原保监会向君康人寿公司送达该决定书，于同日在其官网公布。

【案件焦点】

原保监会撤销变更批复中涉案内容时，是否应当适用正当程序原则，即是否应当告知原告其撤销的内容，并听取原告的陈述和申辩。

【法院裁判要旨】

北京市第一中级人民法院经审理认为：正当程序原则的要义之一在于，行政机关作出任何对行政相对人或利害关系人不利的行政行为，都必须说明理由并听取行政相对人或利害关系人的意见。本案中，虽然被诉决定书是针对君康人寿公司作出的，但原告是君康人寿公司的股东，被诉决定书的内容会限制原告作为君康人寿公司股东的权利，直接影响到原告享有的股东权益。虽然行政许可法及原保监会有关行政许可的规定未明确要求原保监会在撤销许可时应通知利害关系人，但原保监会亦应遵循正当程序原则的要求，在作出被诉决定书前，应当告知原告撤销行政许可的理由并听取原告的陈述和申辩，使原告真正参与到行政程序中，以确保原保监会全面把握案件事实，准确适用法律。原保监会既未告知原告撤销行政许可的理由，又未听取原告的陈述和申辩，有违正当程序原则，构成违反法定程序，故原保监会作出的被诉决定书中涉及原告的内容应予撤销。被告关于被诉决定书程序合法的主张，法院不予支持。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决：

撤销被诉决定书中涉及福建伟杰公司的部分。

【法官后语】

根据行政许可法第六十九条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。原保监会具有对保险行业的监管职责，在少数保险公司可能演变为资本逐利工具，给公司治理带来巨大风险的形势下，原保监会开展公司治理检查并作出相应处理是其依法履行职权的表现。原保监会撤销其作出的变更注册资本的批复中增资许可的决定，不仅涉及被监管保险公司的权利义务，而且会对原出资股东造成不利影响，故原保监会应遵守正当程序原则，履行通知利害关系人、听取其陈述和申辩之程序。

1.行政许可撤销程序缺失之现状

根据行政许可法的相关规定，行政许可行为是赋予或认可相对人某项权利、资格，准许其从事特定活动的授益性的行为。行政许可的撤销，则是行政机关对其作出行政许可的一种纠错行为，是指已作出的行政许可存在违反法律规定的情形，由行政机关予以撤销而使已生效的行政许可失去法律效力的行为。行政许可法第六十九条对行政许可撤销的规定仅限于实体规范，未对撤销程序作出明确规定。行政许可撤销涉及当事人权益之重大、后果之严重与程序之缺失形成了极大落差。故为防止行政机关因缺乏程序控制导致的恣意和专断，要求其在撤销行政许可时履行必要的行政程序极为重要。

2.正当程序原则在撤销行政许可中的适用

（1）正当程序原则的理解和适用

正当程序原则起源于“自然正义”法则，一般来说，有三个方面基本要求：第一，行政公开，即行政机关作出行政行为特别是对行政相对人不利的行政行为必须说明理由；第二，行政参与，即行政机关在作出不利行政决定时，必须听取行政相对人的陈述和申辩；第三，保持中立。随着学界及实务界程序意识的增强，相关理论研究、司法判例不断涌现，正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低公平标准已经逐渐成为一种共识。

正当程序原则的适用主要有三种情形：一是作为原理的正当程序原则被成文法规则所吸收，这时须直接适用法定条款。二是现有法律规范较为模糊，但仍存在从法定规范探讨正当程序原则的解释空间，这时须运用法律解释等方法推导出行政行为必须遵守的规则意义上的正当程序要求。三是缺乏法律规范，直接援引原理意义上的正当程序原则，如最高人民法院第38号指导性案例的裁判理由写道：“退学处理决定涉及原告的受教育权利，为充分保障当事人权益，从正当程序原则出发，被告应将此决定向当事人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。”

（2）正当程序原则在撤销行政许可中的适用

在撤销行政许可案件中如何适用正当程序原则，首先要厘清一个问题：是否存在规则意义上的正当程序要求以及能否直接或通过间接推导予以适用。从行政许可法的内容可见，撤销行政许可直接适用的程序性规定并不存在。那么能否通过法律解释的方法进行推导适用呢？有的法院认为，行政许可法第五条、第七条体现正当程序原则的规定位于总则位置，在分则中应当适用，故撤销行政程序亦应予以直接适用。但总则中的“设定和实施行政许可”能否涵盖“使行政许可失去效力的撤销行为”，这两种性质上完全不同的行政行为应否遵守同样的程序，都是值得商榷的问题。在这种情况下，法院应对正当程序原则的适用予以解释，援引作为“最低限度的程序公正标准”的正当程序原则。

正当程序原则的核心思想之一公平听证原则，要求行政机关在做出不利于当事人的行政决定时必须听取对方的意见，当事人有为自己辩护的权利。该原则可结构化为“行政行为不利于当事人→应适用正当程序原则”。行政处罚作为一种行政主体对违反行政法规范但尚未构成犯罪的相对人，运用行政权追究行政法律责任的行政行为，充分体现了上述结构，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条也明晰地吸收了正当程序原则。比较行政许可的撤销与行政处罚（如行政许可的吊销），虽然前者是对行政许可颁发前违法行为的纠正，后者是对行政许可颁发后违法行为的惩处，但本质上都使得当事人处于损益状态，都符合“行政行为不利于当事人→应适用正当程序原则”的结构，故行政机关在作出撤销行政许可决定时，亦应遵循正当程序原则的要求，全面、充分、切实保证当事人的程序参与权。

本案中，虽然被诉决定书是针对君康人寿公司作出的，但撤销内容直接针对福建伟杰公司出资的2亿股，撤销后果为退还该公司入股资金，限制其股东参会权、提案权、表决权等相关股东权利，直接影响其享有的股东权益。虽然相关法律法规未明确要求原保监会在撤销许可时应通知利害关系人，但原保监会亦应遵循正当程序原则的要求，在作出被诉决定书前，应当告知原告撤销行政许可的理由并听取其陈述和申辩，使其真正参与到行政程序中，以确保原保监会全面把握案件事实，准确适用法律。原保监会既未告知原告撤销行政许可的理由，又未听取原告的陈述和申辩，有违正当程序原则，构成违反法定程序。

编写人：北京市第一中级人民法院 范术伟 闵雪