治理结构重组

20世纪50年代发生的政治变革，重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、企事业组织、农业生产组织及群众组织建立起来，中国人称“单位”，社会成员被安置其中。在城市，这些单位主要是事业机构或企业组织，在乡村，它们是人民公社、生产大队或行政村。这些“单位”从事生产，更是实际上承担社会治理的组织。在单位中，人们不仅获得工薪，而且可以和公共制度发生关系，分享公共资源的分配。这意味着，一种特有的个体与公共的组织关系建立起来：人们成为单位的成员，就在公共体制中获得了位置，并得到相应的权利资格。单位对其成员负有全面“责任”，在公共制度和社会成员之间，基层单位实际充当着连接、协调、应责、庇护和代表的组织角色。

就社会治理而言，单位显然是实际上的执行者，类似于公共组织在基层的准代理机构。因此，表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上的“代理机构”遍地存在。但单位有边界，有行政辖区，只负责注册于本单位的成员，因此它又不是完整意义上的公务机构。然而，多数社会问题在单位得到解决，或者由政府送回单位处理，政府工作则“对组织不对个人”，或者说，政府“治理”的对象是单位组织，而非社会成员。在单位之间，存在等级分明、管辖区分包、跨阶级、跨民族及家族的组织关系，普通个人权益的可实现程度，不是取决于法律规定，而是取决于它隶属的单位拥有的级别、地位、资源和能力，单位成为制度设置的“办事”方。政府高度依赖这样的“代理机构”掌握信息和处理问题，但无须自己从事社会治理，自然也没有发展出面对社会的应责角色。与传统社会不同的是，单位是正式体系的一部分，虽然它具有制定内部政策的一定灵活性，但对于普通人来说，有单位才意味着有制度渠道，能够“间接”地联系上政府组织。

90年代中期以前，这一“新”双重治理体制的效用，是社会治理得到维系的原因。即使在国家层面发生政治动荡时期（比如“文革”），基层秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理机能大体存在。