前言
行政行为原理是作者长期研究的一个领域。
从1996年起到2006年国家社科基金项目“行政行为原理研究”立项之前，作者在行政行为原理领域先后发表了《行政行为的确定力研究》（《中国法学》1996年第3期）、《行政不作为略论》（《法制与社会发展》1996年第5期）、《论行政行为的执行力》（《行政法学研究》1997年第3期）、《行政行为的公定力》（《法学研究》1997年第5期）、《假行政行为》（《判例与研究》1998年第1期）、《论行政行为的补正》（《法制与社会发展》1998年第1期，与张辅伦合作）、《现代行政行为的理念》（《法律科学》1996年第6期）、《行政行为的模式》（罗豪才主编：《行政法论丛》1999年第2卷，法律出版社1999年版）、《法学思潮与行政行为》（《浙江社会科学》2000年第3期）、《论行政行为的解释》（《珞珈法学论坛》，武汉大学出版社2000年版）、《宪政行为与行政行为》（《北大法律评论》2001年卷）、《行政行为执行力的追溯》（《法学研究》2002年第5期）、《行政行为的生效时间》（《湖北行政学院学报》2002年第5期）、《抽象行政行为的由来、范围和合法要件》（刘茂林主编：《公法评论》第1卷，北京大学出版社2003年版）、《行政行为的分类：概念重构抑或正本清源》（《政法论坛》2005年第5期，《新华文摘》2005年第23期）和《我国区域经济一体化背景下的行政协议》（《法学研究》2006年第2期）。同时，作者主持了“行政行为判解”丛书，出版了《应申请行政行为判解》（武汉大学出版社2000年版）和《行政行为的效力研究》（中国人民大学出版社2002年版），以及撰写了若干重要教材、著作中的行政行为原理部分。
在这期间，作者还发表和出版了少量行政行为制度方面的论文和著作，包括《论行政罚款》（《法学研究》1990年第5期）、《论规范性文件的效力》（《行政法学研究》1994年第4期）、《公共利益本位论与行政担保》（《中央政法管理干部学院学报》1997年第5期，与周佑勇合作）、《论教师职称授予行为的法律性质》（《江西社会科学》1998年第2期，与周佑勇合作）、《行政即时强制界说》（《求是学刊》2000年第1期，与何琳合作）和《规范性文件的种类》（《行政法学研究》2000年第2期），以及《行政处罚概论》（武汉大学出版社1990年版）和《行政规范研究》（法律出版社2002年版，与周佑勇合作）。
另外，作者还组织所在学科点的研究生，对行政行为原理展开研究。作者直接指导或参与指导的学位论文有《行政不作为》（周佑勇硕士学位论文）、《未型式化行政行为论》（李傲硕士学位论文）、《论行政行为的告知》（张辅伦硕士学位论文）、《行政行为的附款》（喻少如硕士学位论文）、《受欺诈行政行为》（肖军硕士学位论文）、《需补充行政行为》（张鹏硕士学位论文）和《需补充行政行为研究》（韩思阳硕士学位论文）等。
作者一直期待有机会对已有的研究做一次系统的梳理，并对一些尚未研究的领域进行研究。自2006年国家社科基金项目立项以来，作者先后发表的阶段性成果有：《受欺诈行政行为的违法性和法律责任——以行政机关为视角》（《中国法学》2006年第5期）、《经济宪法学研究的尝试：分税制决定权的宪法解释》（《上海交通大学学报》哲社版2007年第6期）、《大型公共活动中政府维护公共安全职责的履行》（《上海交通大学学报》哲社版2008年第2期）、《行政和解和调解：基于公众参与和诚实信用》（《政治与法律》2008年第5期，《新华文摘》2008年第17期）、《需补充行政行为:基于监督的制度分析》（《行政法学研究》2008年第3期）、《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》（《法商研究》2008年第5期）、《具体行政行为框架下的政府信息公开》（《中国法学》2009年第5期）和《规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨》（《法学研究》2011年第6期）。这一期间还完成了教育部规划课题，出版了《行政协议——区域政府间合作机制研究》（法律出版社2010年版，与何渊、李煜兴、徐健合作）。
“一切研究之要务在于寻找到与其研究对象相适应的研究方法。”注1作者在对前期研究的梳理，以及对新领域的研究中，主要采用了下列方法：第一，逻辑分析方法。这一方法主要运用于对一些基本理论问题的讨论，包括对法学思潮与行政行为、依法治国与行政行为和行政行为的模式等问题的讨论，以确立有关行政行为的基本理念和原理。第二，比较分析法。其中，学说的比较分析，主要用于讨论行政行为的分类及抽象行政行为的由来、范围和合法要件等，以梳理有关行政行为学说及其发展脉络。制度比较分析，主要用于对我国尚未建立的行政行为制度，希望通过比较提炼出某些具有一般规律的原理，以便我国制度建设时可供借鉴。这些讨论包括宪法行为与行政行为和具体行政行为的更正等。第三，制度分析方法。对需合作行政行为来说，学说中并无太大争议，但现实中问题很多。现实中的问题，主要涉及制度设计及运行，因而采用了制度分析方法来加以讨论。在做这种分析的时候，作者没有直接去讨论学说、判例或国外的经验，只是把这些素材作为认识和分析制度的工具和框架。第四，判例研究方法。“法学的任何科学阐释都必将以法官法学作为出发点”，“法官法学总是被看作是主导性的，而且经常被看作是唯一的法学”。注2尽管“人类生活本身并非都是在法庭前上演的”，但在20世纪初“将司法判决引入现行法的阐释之中，这被认为是一项开拓性的创新”。注3这一方法也是本书最重要的研究方法，本书一半以上的章节都是运用这一方法撰写的。判例是一种司法实践，蕴含着丰富的解决问题方法或智慧，对争议已有终局性的法律结论。通过观察、概括和总结，作者试图提炼出某些共同特征，把解决问题的方法努力概括为可适用的规则，使学说具有本国基础或中国元素。对判例的观察、概括，本书遵循最高法院指导案例、最高法院公报案例、最高法院各业务庭参考案例、最高法院终审案例和地方法院案例的位阶次序。也就是说，只有在高位阶判例中没有相应实践时，才引用下一位阶判例。同时，对判例内容的援用还遵循裁判摘要或裁判要旨、判词、裁判要旨理由的次序规则。第五，归纳研究方法。“在真正的科学中，归纳方法占主导地位，它力图通过事实的观察和经验的积累使我们洞察事物的本质。”或者说，“每一次演绎之前都必须有一种归纳”。注4本书对归纳方法是与判例方法相结合加以运用的，通过“对事实上在司法上实践过的东西进行描述”，注5归纳和总结当下的行政行为实然状态。总体上说，本书的写作不是基于立法主义而是基于解释主义的立场展开的。这是因为立法主义的制度建构，毕竟要比解释主义的功能释放消耗更多的社会资源。我们只有在现有的制度无法释放所需要的功能，或者说功能的释放遭遇了制度瓶颈的时候，才需要制度建构。
本书写作的指导思想，是努力实现行政行为原理的中国化。作者努力以我国实践的需求来讨论和研究行政行为原理，用经实践检验而累积的经验来校正自己在学说借鉴中的谬误。这一努力是通过判例的运用来实现的。判例中当事人之间的争议是中国的，解决争议的法院是中国的，解决争议的方法或规则也是中国的。判例中法院对行政行为的阐述所构成的理论，自然是中国的。当然，在我国适用的立法，在我国的行政实践，也都是中国的。但行政行为从根本上说来源于司法并服务于司法，立法、行政和司法中司法又是最终的。司法是法律规则的表述者，甚至是法制的生成机制。从本书有关重大明显瑕疵、无效行政行为和行政合同的考察可以明显地发现，即使没有相关的法律规定，基于当事人争议的逼迫，法院也需要表明自己的态度，从而逐渐形成一套规则。在此意义上，司法甚至是法律规则的发现者或制定者。司法是行政实践的判断者，是随意行政的矫正者。行政法主要应该是司法的法。通过判例来实现行政行为原理的中国化，其实也为行政行为学说建立了坚实的实践基础。
在体系安排上，本书没有采用教材式的写作体例，而采用了专题式的论证方式。这样一种安排，有利于了解本书的问题意识，研究方法和分析框架，以及所取得的结论。为此，作者在每章前都简单介绍了研究思路，每节后都有简短结语。
在本书中，作者是把“行政行为”作为最广义的概念来解释和使用的，即既包括法律行为又包括事实行为，既包括单方行为又包括双方行为，既包括抽象行政行为又包括具体行政行为。但是，行政行为原理的研究重点，却是具体行政行为。本书对此做了较大篇幅的讨论。作者一直主张将具体行政行为称为“行政决定”，但为了保持与学界的一致性，在本书中仍称其为具体行政行为。需要说明的是，在引用日本和欧洲大陆法系文献时，其“行政行为”即为我们的具体行政行为；在引用我国台湾学者的文献时，其“行政处分”亦系我们的具体行政行为。同时，基于前后文可理解的考虑，作者有时也省去“具体”两字，而直接使用“行政行为”。有的裁判文书也基于前后文逻辑，直接使用“行政行为”而没有处处使用“具体行政行为”。作者在引用这些裁判文书时，并没有去添加“具体”两字予以说明。另外，依申请行政行为、需补充行政行为、需合作行政行为、受欺诈行政行为、瑕疵行政行为、无效行政行为等，都是指具体行政行为。之所以没有“具体”两字，是因为这些分类本来就是基于具体行政行为所进行的。况且，也是约定俗成。加上“具体”两字，如“受欺诈具体行政行为”，既不顺畅又会造成抽象行政行为也有受欺诈行为的误解。
从1996年开始到现在，作者对行政行为原理的关注和思考已经17年，也发表或出版了较多论著。在此，我对各位编辑的支持和厚爱，谨表诚挚的谢意！在课题结项并获“优秀”后，作者又花了近两年的时间，根据新的文献和判例对结项报告进行反复修改。但是，作者很多认识仍然是粗浅的。对外国学说和立法的引用，仅限于文本；对司法判例的援用，除了位阶规则和内容规则外并没有建立和使用其他更严格的标准。需要研究和需要深化的行政行为原理，还有不少，本书稿也并非全面系统。加上作者的能力所限以及杂务分心，本书与应该有的期待还有很大的距离。这是作者今后需要继续努力思考的，也敬请读者批评指正。
叶必丰
2013年初夏于意心居