第一节 行政行为的分类学说注132

行政行为的分类历来为我国行政法学所重视，是迄今为止的行政行为理论和行政法学教科书都不会遗忘的组成部分。但是，行政行为分类的社会功能是什么？现有的分类是否能满足社会需求的实现？行政行为的分类作为行政行为概念之外延的另一表述，与行政行为概念的内涵是否一致，以及所展开的行政行为理论的演绎是否科学？到目前为止的行政法制建设与行政行为分类的对应关系是否合理？

一、行政行为分类的社会需求

（一）行政行为的分类及社会功能

在我国权威性行政法学著作中，一般将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为、羁束行政行为和裁量行政行为、依职权行政行为和应申请行政行为、附款行政行为和无附款行政行为、授益行政行为和负担行政行为、要式行政行为和非要式行政行为、作为行政行为（行政作为）和不作为行政行为（行政不作为）、独立的行政行为和需补充的行政行为、内部行政行为和外部行政行为、单方行政行为和双方（多方）行政行为，以及行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为，自为的行政行为、授权的行政行为和委托的行政行为等。注133同时，学界还将行政行为分为行政行为和准行政行为、行政法律行为和行政事实行为、实体行政行为和程序行政行为、单独行政行为和共同行政行为、受领行政行为和非受领行政行为、合法行政行为和违法行政行为、实力行政行为和意思行政行为、有效行政行为和无效行政行为、对人的行政行为和对物的行政行为、职权行政行为和职权相关行政行为、平常行政行为和紧急行政行为、可诉行政行为和不可诉行政行为、主行政行为和从行政行为、中间行政行为和最终行政行为、终局行政行为和非终局行政行为，强制执行的行政行为和非强制执行的行政行为，以及公安行政行为、工商行政行为、交通行政行为、税务行政行为和军事行政行为，等等。注134

在上述各种分类中，有的分类源于域外学说的借鉴，但多数分类在域外学说中却是不存在或不作为分类来研究的，注135而是我国行政法学者密切关注和长期观察社会现实，并对观察对象进行理论加工的结果。无论必要性和科学性如何，这些分类都是对现实社会中存在的行政行为现象的理论检阅、梳理、概括、归类和抽象，承载着反映和描述客观现实的社会使命。《行政不作为判解》（周佑勇著，武汉大学出版社2000年版）、《应申请行政行为判解》（叶必丰著，武汉大学出版社2000年版）的出版，《附款行政行为研究》（俞少如著，武汉大学2003届硕士学位论文）、《需补充行政行为研究》（张鹏著，武汉大学2003届硕士学位论文）和《行政行为附款研究》（王春波著，浙江大学2004届硕士学位论文）的完成，都反映了我国学者对这种分类研究所取得的进步。

同时，行政行为的这些分类，也是对现实中存在的纷繁复杂、千奇百态的行政行为现象的解剖。按照各种不同标准对行政行为进行分类，实现了对行政行为的多角度解剖和透析，揭示了行政行为的各种不同特征和规律。授益行政行为和负担行政行为的分类，有利于将人们的注意力引向行政行为的内容；依职权行政行为和应申请行政行为的分类，有利于观察实施行政行为的启动程序和相对人的参与；行政作为和行政不作为的分类，则揭示了容易为人们所忽视的行政权的消极作用方式，等等。这些分类和解剖为立法者在规范行政行为时建立符合各自特点的制度，为行政主体在实施行政行为和司法机关审查行政行为时掌握客观规律提供了可能。

再次，行政行为的分类是人们认识行政行为现象的开始，是对各类行政行为规律认识的记载。只有通过这种分类，我们才能进一步科学地认识和掌握行政行为的内容和形式、程序和结果、合法和违法、制度和运作，从而使行政行为定型化、模式化。注136目前，行政许可、行政处罚和行政强制措施等，已经是一种模式化行政行为，因而在教材中有可能作为专章进行介绍，作为一种知识进行传播。但是，现实中还有大量的行政行为尚未模式化，还无法进行专门的讨论。在这种情况下，行政行为的分类作为对行政行为现象最原始性的规律性认识的记载，起到了补充性作用，即通过分类对所有行政行为进行一种概括性介绍，避免把行政行为与经常被提到或被重点介绍的模式化行政行为相等同的可能，并且也有利于人们对行政行为认识的深化和累积。

最后，行政行为的分类是有关原理和制度得以构筑的前提。只有将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，我们才能构筑具体行政行为的构成要件、效力、更正和补正等原理和制度。只有将具体行政行为分为授益行政行为和负担行政行为、行政作为和行政不作为等，我们才能构筑行政强制执行原理和制度。反过来说，这些行政行为原理和制度，也正是基于行政行为的分类及其所揭示的特征而建立的。因此，离开了行政行为的分类，相关的原理和制度就难以形成和建立。

（二）行政行为分类的必要和充分

我国行政法学上对行政行为的分类标准较多，有的学者用20多个标准进行各种各样的分类。注137尽管这些分类都能从一个侧面或角度揭示行政行为的特征或规律，但从社会需求的角度来看是否完全有必要，是否还有必要再以其他标准继续对行政行为进行分类呢？

分类总是为了满足某种目的和需要。行政行为的分类在满足制度建设的同时，还应满足下列社会需求：第一，某种分类对学科体系具有支配性或框架性作用。这种具有支配性或框架性作用的分类，所揭示的是分类对象的本质属性，足以从根本上将分类对象作出区分，从而为分类对象建立理论模型乃至为整个学科体系的形成奠定逻辑前提。我国行政法学上关于抽象行政行为和具体行政行为的分类，就是一种具有上述意义或作用的分类。这种分类，足以解释两类行政行为在主体（相对人）、程序、内容、效力和法律救济等各方面的区别，建立各自的理论体系和制度规范，并影响到整个行政法学体系的构建。第二，某类行政行为的特征如此明显、丰富和重要，如果不通过分类来介绍和说明则无法或难以在其他内容中作出解释性安排。例如，授益行政行为和负担行政行为的分类，关系到行政行为的实施依据、程序、可撤销性以及行政法基本原则的适用，在不对行政行为的内容作专门介绍的情况下就无相关部分予以安排，因而就需要在行政行为的分类中作出说明和分析。又如，行政行为附款的内容是如此丰富，如果不作专门介绍而只是在行政行为的效力中顺带说明，就难以充分揭示其特征，因而也就需要通过附款行政行为和无附款行政行为的分类来处理。当然，如果对行政行为的附款作专门介绍的情况下，也就没有必要再在分类中加以说明，注138以免浪费资源。

基于以上认识，本文认为对行政行为只要保留少量分类即可。对现有学说中的大量分类，可在相关部分讨论，而没有必要作为一种分类而独立存在。例如，对作为行政行为（行政作为）和不作为行政行为（行政不作为）、内部行政行为和外部行政行为、行政法律行为和行政事实行为、单独行政行为和共同行政行为、可诉行政行为和不可诉行政行为、终局行政行为和非终局行政行为以及自为的行政行为、授权的行政行为和委托的行政行为，都可以在行政复议和行政诉讼的受案范围中加以说明和解释，没有必要既在行政行为的分类又在复议和诉讼的受案范围中都予以介绍。如果不是因为复议和诉讼的受案范围问题，我们也就没有必要作内部行政行为和外部行政行为之类的分类。对内部行政行为和行政不作为等，则还可以在行政行为的概念和特征或者行政行为的构成要件部分予以说明；合法行政行为和违法行政行为、有效行政行为和无效行政行为几乎涉及行政法学的所有问题，既不是分类所能解释清楚又是没有必要通过分类予以强调的毫无意义的“分类”。注139如果这样的问题也可以作为分类来解决的话，那么我们行政法学的所有内容都可以通过分类来处理了，如需听证的行政行为和无需听证的行政行为、按一般程序实施的行政行为和按简易程序实施的行政行为、公务行政主体实施的行政行为和地域行政主体实施的行政行为、合议制行政主体实施的行政行为和首长负责制行政主体实施的行政行为，等等。如果进行诸如此类没完没了的行政行为分类，那么我们的整个行政法学也就成了行政行为分类学了。

另一方面，我国行政行为的分类学说并不充分和深入，难以满足制度建构的需求。这主要表现在具有支配性或框架性意义的抽象行政行为和具体行政行为的研究上，以及对具体行政行为的进一步划分以适应行政行为统计的需要上。对此，我们将在后文作进一步说明。

二、行政行为的分类与内涵

（一）行政行为的分类与内涵周延性

行政行为的分类对象，是“行政行为”。各种类别的行政行为，其实就是相对于行政行为内涵而言的外延。因此，对行政行为分类，就必须牢牢把握行政行为的内涵。然而，现有的行政行为分类却与行政行为内涵存在着严重的冲突。

首先，某些行政行为的分类超出了行政行为的外延。依目前通说，行政行为是指具有行政权的组织行使行政权、执行公务，能直接或者间接产生法律效果的行为。注140学者们不论对行政行为内涵作怎样的界定，至少对通说所揭示的两项要件即行政权作用和法律效果都是认同的。如果我们对照这两项要件与行政行为分类学说，则可以发现事实行政行为、实力行政行为等并不符合法律效果要件，都超出了行政行为应有的范围或外延。当然，如果行政行为的界定并不以法律效果为要件，则另当别论。

近年来随着对程序的重视，学界也往往将程序权作为一种法律效果来对待。于是，学界也就将行政行为分为实体行政行为和程序行政行为。然而，法学总是以权利为关注点和着眼点的。程序行政行为的存在，也必须以法律效果要件即对程序权乃至实体权的影响为构成要件，并结合行政行为的成熟性要素加以考量。例如，如果法律上规定某项许可证的申请应当经县级主管部门审查后报省级主管部门批准，县级主管部门审查后退回给申请人或者未向省级主管部门报送的，则影响到了申请人的程序权以至实体权利，并且具有最终意义（成熟性），则构成一个行政行为。县级主管部门在审查中的会议讨论、调查、报送（即使在报送材料中有不利于申请人的审查意见）等，都没有构成对申请人权利的最终影响，因而也没有构成一个行政行为，最多是一个事实行为而已，注141但有的学者却并未注意到这点注142或者并不这样认为。注143如果这种事实行为影响到省级主管部门对申请人权利的设定，则申请人只需要以违反法定程序或者主要事实不清等为理由，以省级主管部门所作的行政行为为救济标的即可，而没有必要把这种事实行为在尊重程序的名义下作为一种程序行政行为来对待请求救济。但很遗憾的是，主张实体行政行为和程序行政行为之分类的学者，似乎都并未注意到这种救济的必要性。因此，程序行政行为作为一种事实行为，在以法律效果为要件的情况下，也是一种超出行政行为外延的行为。注144

其次，某些行政行为的分类缩小了行政行为的外延。在域外行政法上，抽象行政行为和具体行政行为也是客观存在的，注145但在学说上“行政行为”仅仅是指我们所称的具体行政行为，因而“行政行为”的分类对象也仅仅是我们所称的具体行政行为。我国台湾学者陈新民教授即使在写作《中国行政法学原理》时，也仍然坚持将这种分类限定于具体行政行为，而没有运用来对行政行为进行分类。注146我们借鉴具体行政行为的分类法对行政行为进行分类是可以的，但问题是我们至今并未对这种借鉴的合理性作过论证，并且对分类的例证也往往是有关具体行政行为的实例。这样的分类，至少存在着只是对具体行政行为而不是对行政行为进行分类的嫌疑，因而也就存在着在分类时缩小行政行为外延的嫌疑或可能。我们尽管可以勉为其难地解释抽象行政行为的羁束和裁量、授益和负担、要式和附款等问题，但这种解释的意义却值得怀疑。因此，这些行政行为的分类与行政行为的内涵并不周延。

再次，某些行政行为的分类与行政行为内涵的演绎并不一致。行政行为的构成要件、更正、补正和效力等原理，显然应该是行政行为内涵的具体演绎和制度确认。在我国行政法学上，这些原理也确实是被置于抽象行政行为和具体行政行为的上位概念行政行为之下进行解释的。但实际上，这些原理概括自具体行政行为而非包括抽象行政行为和具体行政行为在内的行政行为。从这些原理的内容上说，它们也只能适用于具体行政行为而不能适用于抽象行政行为。注147也就是说，在这些原理的阐述中所指称的行政行为已经不是经专门定义的行政行为，或者说内涵已经发生变化，即在含义上从行政行为变成了具体行政行为。因此，这些行政行为的分类与行政行为有关原理所体现的行政行为内涵也是不一致的。

（二）行政行为的分类学说溯源

行政行为分类等行政行为原理与行政行为内涵之间的矛盾，已经引起学者们的关注和重视，并主张行政行为概念的重构或对其重新进行定位，即将行政行为的内涵回归到德国法的意义上，注148或者维持其现有内涵不变但改变相关原理或制度。注149其实，对行政行为内涵并不需要重新定位或重构，所需要的只是正本清源。

行政行为的分类等行政行为理论体系，在我国是以王名扬先生为代表的老一代学者建立起来的。他在我国第一部公开出版的行政法学著作《行政法概要》中，是在“行政权作用”这一意义上使用“行政行为”概念的，并不包括法律效果要件。正是在这一意义上，他把行政行为分为抽象行为和具体行为、单方行为和双（多）方行为、法律行为和事实行为。至于独立行为和补充行为、羁束行为和裁量行为、要式行为和非要式行为、依职权行为和应申请行为的分类则是在具体行政行为即“行政措施”之下所进行的分类，而不是对行政行为进行的分类。抽象行政行为自有抽象行政行为的分类。同样，合法要件和效力原理也是在具体行政行为而不是在行政行为之下阐述的。注150这样一个行政行为的理论体系，既源于法国行政法学，注151也体现了我国民国时期行政法学者的认识，注152反映并发展了当时各政法院校所编写的教学讲义中有关行政行为内涵的界定及其分类观点，注153并不存在我们前述所指出的各种矛盾。

王名扬先生的行政行为分类等理论体系，并非基于我国实定法上的规定和司法上的判例，在《行政诉讼法》制定前也并没有实定法和判例的支持。这一理论体系虽然在当时得到了学者们的支持，但并没有影响对此进行新的探索。在新的探索中，学者们开始强调行政行为的法律效果要件，不断增加行政行为的分类。在这种探索中，姜明安教授曾将行政立法行为排除在行政行为以外。注154从作者未经严格考证和手头仅有的文献来看，这种探索导致行政行为分类等理论体系结构性改变的最早一部著作，是张尚鷟教授于1986年5月由群众出版社出版的《行政法知识讲话》。注155这种结构性改变体现在以下几个方面：第一，在原有抽象行政行为和具体行政行为、单方行政行为和双（多）方行政行为、行政法律行为和行政事实行为的基础上，增加了具有特性的行政行为和一般行政行为、形式意义上的行政行为和实质意义上的行政行为（以行为主体是否行政机关为标准）、要式行政行为和非要式行政行为、行政行为和准行政行为四种分类，开创了将具体行政行为的分类提升为行政行为的分类并与行政行为的原有分类相并列的先河。第二，在沿袭对行政行为内涵不作法律效果要件限定的基础上，却将具体行政行为的构成要件和效力原理提升为行政行为的构成要件和效力原理，并与行政行为的分类等一道作为行政行为的基本原理置于行政立法之前。注156从此，行政行为的分类与行政行为的内涵开始发生冲突。

此后，张尚鷟教授在其著作和其主编的著作中，继续倡导他的行政行为分类学说。注157皮纯协教授等则进一步发展了张尚鷟教授的分类学说，将行政行为的主体扩展到行政机关以外的企事业单位，将行政行为的分类扩展到15种，将具体行政行为的分类全面提升为行政行为的分类，注158并不断增加分类。注159到1989年，张尚鷟教授的分类学说得到了更多学者的采纳、认同和支持；注160罗豪才教授在1988年主编的著作中主张德国法上的行政行为概念，注161此时也转而接受张尚鷟教授的分类学说。注162并且，教育部也于1989年正式将这一分类体系载入《中国行政法学教学大纲》。注163于是，此后出版的论著也就纷纷采用这一通说和法定学说。注164在1989年前，学界仍有不少学者支持王名扬教授的分类学说，注165有的甚至坚持到了1989年后多年，注166但最终也接受了法定学说。注167作者本人也处于不断地徘徊和摇摆之中，时而用通说来解释抽象行政行为，注168时而直接采用通说，注169时而将行政行为限定在具体行政行为上使用，注170甚至尝试用行政决定来代替具体行政行为并进行分类等原理的解释。注171由于这些论著强调行政行为的法律效果要件，行政行为分类与行政行为内涵和相关原理间的矛盾日益加剧。

基于上述梳理，作者认为，我们如果要摆脱行政行为内涵与外延（分类）上的矛盾，就有必要恢复王名扬先生的行政行为理论体系。注172只有这样，我们才能使行政行为成为一个能涵盖事实行为和法律行为、抽象行为和具体行为、单方行为和双方行为，并适应行政法制度建设需要的基础性范畴。在此基础上，再逐级分类，即把抽象行政行为分为行政立法行为和制定行政规范性文件行为，以及执行性抽象行政行为、补充性抽象行政行为和自主性抽象行政行为等；把具体行政行为分为羁束行为和裁量行为、依职权行为和应申请行为、附款行为和无附款行为、授益行为和负担行为、要式行为和非要式行为、独立行为和需补充行为，然后阐述具体行政行为的构成要件和效力等基本原理。至于作为和不作为这一分类，是仅限于具体行政行为还是也可适用于抽象行政行为，有待进一步研究。注173在名称上，如果将抽象行政行为直接用行政立法和行政规范性文件来替代，则具体行政行为也可用行政决定来替代。应该说，这种正本清源已经成为一种趋势。经过几年努力而草拟，并已正式进入立法程序的《中华人民共和国行政程序法》（草拟稿），就用行政决定代替了具体行政行为，并且已把构成要件和效力还原为具体行政行为即行政决定的构成要件和效力。这样的安排并未受到学者们的反对或批评，与我国台湾学者所描述的行政行为体系图相一致，注174也能与域外行政行为理论相对接。作者在2003年出版的《行政法学》（武汉大学出版社）一书中，作了初步尝试。在写作姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社、高等教育出版社2005年版）行政行为部分时，作者也提出了相应的建议，并基本得到了采纳。相反，推翻原来的所有理论建构，将行政行为在具体行政行为的意义上使用，几乎是不可能的。并且，即使这么做，也还得用“机关行为”（Agency Action）、“行政作用”或“行政活动”之类的概念来概括事实行为和法律行为、抽象行为和具体行为、单方行为和双方行为。

应当说明的是，作者所作的上述学术检讨是为了通过对行政行为分类学说的梳理，清理行政行为理论体系上的混乱，而不是为了追究责任。行政行为分类上的迷误以及所造成的理论混乱，有多方面的原因。1949年的政治变革中断了我们的行政法传统，使行政法学停滞了30年。改革开放伊始，中外的行政法学交流还不够充分，对外国行政法理论的译介刚刚起步。包括作者本人在内的行政法学者，并未受过行政法学的良好训练，对行政法的研究如同我们的改革开放一样只能“摸着石头过河”。行政法学的研究，也缺乏实定法和判例坐标，只能以行政及其随意性为观察对象。在这样一种背景下，对行政法的探索误入泥潭或歧途，可以说在所难免。张尚鷟和皮纯协教授也正是在这样的背景下，为我国行政法学研究的恢复，行政法学科的建立，行政法人才的培养，行政法制的建设作出了杰出的贡献。他们的成就和在行政行为分类学说上的探索性迷误，都是我们今天进一步认识行政法现象的宝贵财富。

三、行政行为的分类与立法

（一）行政行为的分类与救济范围

对行政行为分类最猛烈的批评，集中于抽象行政行为与具体行政行为的分类。这种批评的现实动因是《行政诉讼法》基于抽象行政行为和具体行政行为的分类，以具体行政行为为标准确立了诉讼的受案范围。受此影响，《行政复议法》也以具体行政行为为标准确立了复议的受案范围。但是，行政行为的法律效果要件和单方性特征，却构成了把行政事实行为和行政合同纳入行政救济范围的障碍。尽管根据《国家赔偿法》的规定和司法解释，侵犯相对人合法权益的行政事实行为已经是一种可诉行为，但却与具体行政行为的法律规定形成了无法兼容的矛盾。并且，抽象行政行为与具体行政行为的分类，被认为是难以将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因。注175因此，这种批评的目的，是为了使行政行为的分类能满足行政复议和行政诉讼即行政救济范围上制度建构的需要，使其具有行政救济的“通道性功能”。

对抽象行政行为和具体行政行为分类的批评，有的是在哲学和语义学上展开的。认为“抽象”寓于“具体”之中，“具体”是“抽象”观念的物质存在，因而不能作为两种不同类别行为的名称；作为这一分类标准的“特定”或“不特定”，具有相对性或不确定性，因而也无法区分抽象行政行为和具体行政行为。注176对此，作者不敢苟同。法学尽管不应拒绝哲学的指导，但也不应机械的套用，这正像我们的姓名不能简单地用哲学和语义学来分析一样。法学发展到今天，自有一套解释原理和话语。我们即使不采用“抽象行政行为”和“具体行政行为”的名称，也会有其他的名称，如同美国行政法上的“法规”（rule）和“裁定”（order）以及德国行政法学上的“行政行为”。这些名称或术语再准确，其本身都难以区分或界定所指代的行政行为现象，而需要相应的法律原理和学说得以确定。注177

行政救济范围的制度建构需要借助于行政行为的分类，注178但绝不取决于行政行为的分类。美国行政法上法规和裁定的分类，不是为了谋求司法审查范围的确定而是为了解决两种不同行为所要适用的程序制度的建立。注179德国行政法上“行政行为”的精确性已为我们所认同，但这一基础性概念并不能解决行政事实行为和行政合同等的可诉性问题，而仍然需要“一切非宪法性质的公法上争议”来界定。注180也就是说，行政行为的分类标准与行政救济的界定标准，并非同一标准。注181如果我们非要找一个用来概括属于行政诉讼受案范围的行为的名称，那么不妨使用“可诉行为”。但我们在使用这个名称时千万不要忘了它并不是对目前通说所称的行政行为进行分类的结果，而是对属于行政诉讼受案范围的行政法律行为、行政事实行为和行政合同等的概括。因此，基于行政救济范围制度建设的需要，重构行政行为概念既不可能也无现实必要。

（二）行政行为的分类与程序立法

通过行政诉讼来推行法律对行政的支配，属于他律；行政机关主动接受法律的约束，属于自律。在英美法系国家，依法行政的实现主要靠行政程序这一自律机制和司法审查这一他律机制。但在大陆法系国家早期，依法行政的实现除了行政诉讼这一他律机制以外，自律机制主要是（具体）行政行为这一法律原理，后来才融入了行政程序。也就是说，（具体）行政行为分类等理论，从它产生时起，更多地服务于行政自律而不是他律。德国学者鲍尔教授在“行政强制的理论与实践国际研讨会”上，提交了一篇名为《行政行为作为行政执行的中心概念》的论文。该文认为，（具体）行政行为具有五项功能：具体化和个性化功能、解释和稳定功能、行政程序法方面的功能、行政诉讼法方面的功能和执行名义功能。本文作者认为，除了行政诉讼法方面的功能以外，其他四项功能都属于需要行政主体自律的功能。相对于英美法系的控权法，大陆法系行政法则侧重于自律法。这也是英美法系国家不需要（具体）行政行为理论而大陆法系行政法却不能没有（具体）行政行为理论的原因所在。注182我国要实现依法行政，行政诉讼只是必要的“核威慑力”，主要还在于行政自律。为了推进行政自律，如何对行政行为进行科学分类，从而制定行政程序法，建立符合各类行政行为的程序制度，是我们当前行政法制建设的重要任务。这也说明，我们不能因为行政救济范围的确定没有取决于行政行为的分类而否认其存在价值。

“绝大多数国家行政程序法典化的实践说明，选择适合的角度对行政行为加以分类是统一行政程序立法的技术前提。”注183由于行政行为分类等行政行为理论上的混乱，《中华人民共和国行政程序法》（草拟稿）试图回避“行政行为”这一概念及其分类，直接列举行政决定、行政立法、行政规范性文件、行政规划、行政合同和行政指导等行为（第2条适用范围），用“行政权力的行使”、“依照职权进行行政活动”和“行使行政权力”等表述（参见第一章总则）来代替“实施行政行为”或“作出行政行为”等概念。然而，行政行为及其分类已经是我们绕不开的一个结、无法跨过去的一道坎。“草拟稿”在公正、正当、比例和诚信原则的表述中仍然使用了“行政行为”，在作为行政行为下位概念的行政决定即具体行政行为一章之下的第七节的标题又赫然是“应用自动化设备和电子文件实施的行政行为”。这里的问题是：在行政行为的内涵极为混乱的情况下，能否不对其作出任何界定就予以使用；作为涵盖整个法律的原则中使用的行政行为与“草拟稿”所列举的行政决定、行政立法、行政规范性文件、行政规划、行政合同和行政指导等行为，以及“草拟稿”中未出现但根据第1条立法宗旨和其他条文中的“行政权力的行使”等表述可以必然推导出的行政事实行为和行政不作为之间是一种什么关系；如果行政行为是所列举的行为和行政事实行为、行政不作为的上位概念，那么在规定行政行为的形式时，能否将“行政行为”置于“行政决定”之下？“草拟稿”对清理行政行为的分类等理论上的混乱，如前所述，已经进行了积极探索并取得了明显进步，但作者认为还不够彻底。要彻底清理这种混乱，从而加强“草拟稿”的科学性，必须面对“行政行为”并作出界定，必须从目前的行政行为理论体系退回到王名扬先生的行政行为理论体系上去。

（三）行政行为的分类与统计

行政行为的统计，对了解我国行政法治状况和法律实施的效果，进一步完善行政法制度，无疑具有重要意义。全面而翔实的统计资料，也是行政法学研究必不可少的基础。行政行为的分类学说，应该为行政行为的统计提供基本的框架。但是，到目前为止，行政行为的分类学说还没有为行政行为的统计提供一个比较成熟的框架。

行政行为统计的目的，是为了全面了解和掌握行政权的作用状况即行政行为的实施情况，而不是为了揭示和描述行政行为的各种特征，也不是为了指导行政行为的实施。因此，用于行政行为统计的分类，必须是一个行政行为的归类体系。基于这个归类体系，作为行政行为“生产商”的行政主体可以准确地把自己的“产品”即行政行为，投放到相应的位置；作为“消费者”的决策者或研究者，可以自由地浏览和有目标地采集。这样一个归类体系的建立，有赖于行政行为的模式化，有赖于在各行政行为模式之间建立起稳固的逻辑联系。

行政行为的统计对象，是现实中发生和存在的行政行为，而不是法律规范中规定的行政主体有权实施的行政行为。在依法行政的情况下，这两者是一致的。但两者间的完全一致，只能是一种理想，在现实生活中是不可能的。例如，营业执照依法只能由工商部门吊销，但在现实中也存在公安部门吊销营业执照的情况。因此，要建立用于统计的行政行为分类体系，就必须充分注意到这种现实。

行政行为的统计体系，必须能够穷尽对现实中所发生的行政行为的统计。由于现实中的行政行为还没有也不可能完全被模式化，我们常常过于关注已经模式化的行政行为而忽视未模式化行政行为。我们在统计体系中，很难描述甚至列出未模式化行政行为，很容易遗漏在统计体系之外。例如，要不是南方证券、玉溪药业、健力宝和伊利等一系列被行政接管事件的发生，注184行政接管这一行政强制措施行为也不会进入我们行政法学的视野。注185又如，在一个案件中往往会有多个行政行为。我们可能会重视作为案件结果的行政行为如行政处罚，但容易忽视查处案件过程中所采取的行政行为如行政强制措施（尤其是那些不规范的行政强制措施行为）。但是，如果在我们的统计体系中遗漏了诸如此类的行政行为，那么统计的全面性和准确性就值得怀疑了。在确定什么是具体行政行为、具体行政行为有哪些为目的而编写的《具体行政行为要览》一书中，所录入的几乎只是行政处罚和行政强制措施，大量的其他具体行政行为都被遗漏了。注186

行政行为的统计体系，又应避免对行政行为的重复统计。由于有些行政行为需要多个行政主体审批，但对外其实只是一个行政行为。这类行政行为即为学说上的需补充行政行为。据作者调查，对这类行为很容易被重复统计，在已经建立统计体系的地方确被重复统计。这也影响了统计信息的准确性。作者认为，对这类需补充行政行为，应当根据《行政诉讼法》的规定，以公文上署名并加盖公章的行政主体为统计单位，作为一个行政行为来统计。

行政行为的统计体系应当尽可能多地反映行政行为信息。一般说来，统计项目越多，信息就越丰富，该统计也就越有价值。例如，对需补充行政行为，如果能够在统计体系中反映出补充行为及其实施机关，那么对行政权的相对集中、行政机构和行政程序的改革等都将是非常有意义的。相反，如果统计项目过于简单，只是统计本年度本机关实施了多少个行政行为，那么几乎就没有什么意义可言。但从调查和已有的努力来看，统计项目越多，统计体系的建立就越难。更为重要的是，统计项目过多，行政主体要做的统计工作也就越重。对有些项目，如果不经培训，则工作人员也很难作出识别和判断，很容易出差错，甚至不严肃地填写应付。因此，如何把握相应的度，也是需要进一步研究的问题。

本节小结

本节以行政行为的分类学说为对象，从行政行为的分类功能、行政行为的内涵和行政法制度的建构三个方面进行了检讨。通过检讨，初步梳理了行政行为分类理论的脉络，提出了正本清源的主张。王名扬教授关于抽象行政行为和具体行政行为的分类，也受到基于扩大行政救济范围考虑的批评。行政行为的分类理论诚然关系到行政救济范围制度的设计，但并不具有决定意义。行政行为的分类和行政救济范围，可以有各自的标准。科学的行政行为分类理论，有利于行政程序法的科学性和行政行为的统计分析。

同时，本节所做的学术检讨，也使作者认识到学术研究在不经意间所犯下的意想不到的错误，将造成研究功能的迷失、理论体系的混乱和制度构筑的障碍，而要清理这种错误却是多么的困难、代价是多么的巨大。错误不可避免，但不可缺少的是时常的检讨和反思。既然是研究和探索，也就有风险。这些启示将时时提醒作者本人的学术思考。