三、管理层有行政级别

国企改革前，既是工厂又是政府行政部门，其中，厂长、科长、车间主任、股长等，都是国家行政人员。目前，虽然国企已改革，但大部分国企的管理层与国资监管者仍有行政级别，由政府任免晋升，国企官员化迹象明显，不仅导致国企管理层成为风险的真正承担者，还缺乏强化监督国资效率的内在动机。国企经营者未必追求利润最大化，但也未必就会服务社会公益事业，而是更多考虑政府官员的政绩目标。由此，国企内部组织科层化，便会产生如行政层级多、干部比员工多、上下信息传导误差大、管理效率低等劣势。一方面，国企管理层有行政级别，在一定程度上有助于贯彻政府意志，便于执行改革政策。另一方面，国企管理层不能做出市场化决策，虽然国企管理层与政府都有最终使国资保值增值的责任，但是实现路径的选择不同。前者要靠市场竞争经营业绩，后者要完成社会功能创造政绩，而且都要在国资保值增值和国企利润最大化两个效用目标中做选择。国资委注重前者，认为后者不重要。但是，国企管理层宁肯牺牲前者，也要获得后者。

国企董事特别是董事长，并非股东大会选举产生，而是国资委的派驻代表。《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》都规定，国企董事会选举，依赖政府部门任命。在现代公司治理激励与约束机制不健全的情况下，官员董事表现出更多“行政化”，而非“经营性”的价值趋向。董事会成为政治工具，国企经理选聘权仍集中在政府手中。国企董事长或董事往往兼任总经理，决策权过于集中，并与经营权混同。总经理支付董事薪酬费用（年薪、津贴、差旅费），提供决策依据信息（不会完全、充分，可能会失真），甚至是管理董事会。董事会没有主动权，只有被动权，其监督职责失灵，难以约束总经理，或转而向总经理负责。虽然经理控制董事会，会导致国企权力重心向企业自身偏移，即经理革命现象，但是国企经理滥用控制权牟取私利的道德风险，依然会损害国有股东权益。

在整体上市、完善治理结构、安排控制权后，国企的管理层选聘、激励与约束，就成为其面临的特殊问题。国企管理层收益分为隐性和显性两部分，前者（职位晋升、在职消费等）为后者（现金）的激励补充，有效提升国企绩效。(15)然而，掌握控制权的总经理，会自行设计激励组合，(16)与此同时，获得控制权收益和高额货币补偿，而且，并不需要迎合董事会提高绩效要求，只需满足“不出大事儿”的政绩，“多一事不如少一事”。即使不掌握控制权，总经理也能虚构盈余，满足政绩考核即可。因此，赋予国企管理层行政级别时，要加大对其行政监督。国企管理层兼具经济性与行政性，不光要实行双重激励，还要执行双重处罚。无论经济目标还是政治目标，须兼顾才予以激励，顾此失彼均要受到减薪降职处分。以同行平均薪酬为标准上限，(17)主要参考公务员待遇，适当放松限薪令(18)或给予持股长期激励。(19)但是，也需增设行业禁入条款，防止国企高管流失。