一、国资混合中总存在各种制约

目前，国企尚未真正建立“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学”的现代企业制度。所以，在国企混改中，不同资本所有主体面临各种有形或无形的制度性障碍，直接影响到国有经济的战略性调整。例如，在竞争性市场领域的国企混改中，下属国企股权多元化进度快，甚至由非公资本控股，但是，母公司却未开展公司制或股份制改革，仍为全民所有制，或是国有独资集团。同时，国有股权市场化交易受政策限制，大多只能“打擦边球”或“绕道而行”，便又会导致“政企不分”。而且，在利润率高的竞争性领域中，各类项目基本由国资投资运营，非公资本需进入许可，门槛极高，更不用说会被允许参与国企混改，比如，存在大量“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等现象，致使民企只能包揽国企“不愿干、嫌麻烦、成本高、收益低”的设施建设项目。另外，国资管理与经营体制改革滞后，国企混改很难市场化。国资委只有监督国资职能，但重要的人事任命、资产处置、投资决策等权力，分别由其他部门享有，政资不分，政企难分，不同部门都代表国家，对同一家国企行使多种不同的所有者职能。在分配国资权利时，互不相让，在落实主体责任时，却相互推诿。对地方国企混改而言，虽没有多头部门管理，但采用“国资委—国资经营平台—国企”的多级委托代理体系。在链条中间环节的国资平台，通常是地方原主管部门改制而成的“翻牌公司”，“穿新鞋，走老路”，国资管理未能涌现出新的形式。

国有经济的政府公益性功能与市场盈利性功能未加区分，使其运行目标定位与国家战略产业布局并不相符。在指导性政策体系不健全的情况下，许多国企在混改时，分不清经营的“公益性使命与盈利性目的”。大部分都处于“不盈利就不能保值增值国资，盈利又被指责有失市场公平”“混改就会造成国有资产流失，不混改又被指责垄断效率低下”等尴尬的两难境地。于是，不能及时确定国有股权比重，或与非公资本产生控制权冲突。国企功能定位是什么？党的国资与非公资本的关系是什么？十八届三中全会指出，国有经济在国民经济中起主导作用，公有制经济和非公有制经济共同发展。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》既划分出国有经济要保持控制力的领域，也明确了国有经济和非国有经济平等竞争的领域。但是，在很多情况下，对国有经济控制力的含义和方式界定得并不太明白。例如，煤炭、钢铁等资源基础产业，以及通信设备、信息软件等高科技领域，已存在很多有实力的民企，甚至有些已成为行业发展的主要力量。那么，应不应或让不让其参与国企混改？混改后该如何配置控制权？理论分析和政策界定都很不清楚。地方政府往往贴补本地国企，并且将其当作本地经济做大做强或达成政绩的工具，抵制并拖延其混改的进度。这样做，既有地方保护意识的原因，也由经济发展的现实情况所致。