三、推进集团层面改制

我国大多国企都采用多层级集团模式（集团外套集团，法人内嵌法人），而且有些还未改制为企业法人。自2008年以来，中央及各省级国资委严格管理下属一级子公司的数量。国企尤其是央企，因上市融资需要，构造金字塔式股权结构，由上级国企控制下级子公司，所以，国企数量逐年上升。在经营实践中，也存在许多一级、二级、三级或更多级子企业，从2008年的11万家增至2016年的17.4万家。2016年，有34家央企管理层级超5级，最多达13级（如招商局），地方国企最多也达到13级。以北京市属国企为例，子企业数平均97家，属二级、三级企业数平均65家，属三级以下企业数平均31家，占所属企业数比率达23.7%，最高为85.7%。2018年，国资委直接管理的一级国企只有96家，但实际上，监管国企法人超5万个。这就必然会导致国企管理层级过多，对子公司、孙公司等控制链条过长。

国企集团长期处于关乎国计民生与国家安全的重要行业，且居于绝对垄断地位。于是，国企集团或大型国有上市公司常常被认为是垄断经营，规模庞大、管理复杂、治理缺失，不仅严重制约国企集团管理体系和治理机制竞争创新与灵活协调，也限制了社会福利积累能力的增强。党中央、国务院拟在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七大领域，展开集团层面的国企混改试点工作，充分显示出我国政府通过引入非公资本，对大型垄断国企集团混改的决心，意图改变竞争战略与分配格局。所以，就非公资本而言，凭借国企混改，进入竞争性垄断领域或垄断竞争行业，既能分享垄断平台利润份额、增加实力优势，又能受益于技术人才、信誉（信用）、政治关联等国企集团优势资源。而且，国企集团也可借鉴吸收非公资本经验，凭借其在激烈的市场竞争中打磨出的独有技术，还有新的商业模式或经营激励机制等新模式资源优势，提升国资运行效率。国资与非公资本双方股权主体以混合所有制企业为平台，互补共赢。

从推进公司制、股权多元化、改制上市三方面提出国企集团改革的具体措施。例如，根据功能定位调整国有股权比例、建立现代企业制度、形成市场化经营机制以及探索实施优先股和国家特殊管理股等。值得强调的是，在确保国资控制力的基础上，推动国企集团产权混合，以健全公司法人治理机制，发挥国资对非公资本的鼓励、支持和引导作用。并且，对长期处于竞争性市场领域的国企集团及其经营业务深化混改程度，由此提高国资配置和运行效率，优化国有经济布局，增强对国民经济的控制力和影响力。同时，充分利用民企市场竞争经验，促进国企集团转换经营机制，放大国资投资功能，保值增值。在国企集团层面上，鼓励国资通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式投资民企。除了依靠国资带动各种所有制资本共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础外，还允许将部分国企集团股份转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，这样就可以集中有效、协调灵活地掌握国企集团混改的控制权。