京津冀生态环境共建共享法治问题研究
王玉星 李鹏飞(1)
（唐山学院）
摘要：对京津冀协同发展中的生态环境共建共享法治问题进行深入研究，有助于为京津冀区域治理生态环境污染提供参考借鉴。面对京津冀区域生态环境的严峻状况，京津冀生态环境共建共享需要打破“一亩三分地”的思维模式，抱成团充分发挥京津冀地区协同发展作用，推动京津冀加强生态环境保护合作机制。
关键词：生态环境；共建共享；法治问题；京津冀
京津冀协同发展是一个重大国家战略，对京津冀协同发展中的生态环境共建共享法治问题进行深入研究，完善顶层设计，制定统一的法规和治理标准，加强京津冀生态环境执法合作与协同，有助于促进京津冀区域生态环境的好转，有助于为京津冀区域治理生态环境污染提供参考借鉴。京津冀生态环境共建共享需要打破“一亩三分地”的思维模式，抱成团充分发挥京津冀地区协同发展作用，推动京津冀加强生态环境保护合作机制。京津冀两市一省已经相继签署一些框架协议，通过计划联合防控机制共同防控大气污染，同时对水污染也达成了2015年的治理意向。两市一省分别在自己的区域内严格贯彻落实修订后《环境保护法》加强大气和水污染的专业化治理，京津冀生态环境共建共享机制已初见端倪。面对京津冀区域生态环境仍旧处于严峻状态的状况，进一步完善相应的体制机制，确保京津冀生态环境共建共享在法治轨道上稳步推进是京津冀区域生态取得根本性好转的重要条件。
一、京津冀区域生态环境共建共享的必要性和紧迫性
京津冀区域的生态环境问题是近年来比较热门的话题，“浓雾围城”“十面霾伏”是京津冀地区百姓要经常面临的环境污染问题。从腾讯全国雾霾地图来看，近年来雾霾天气是困扰京津冀区域的典型环境污染问题。雾霾天气严重影响了该区域居民的生活质量。京津冀环境污染是民生之患、民心之痛，作为地理意义上不可分割的一个有机体，京津冀区域生态环境共建共享刻不容缓。
京津冀地区除了面临严重的空气污染问题外，水匮乏水污染非常严重，京津冀区域人均水资源仅286立方米，远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”。河北省目前人均水资源量只有全国平均水平的1/7，远低于极度缺水标准，为了缓解水荒，河北不得不长期超采地下水，结果带来地面沉降、海水倒灌、地陷地裂等多种地质灾害问题。此外，水土流失等环境问题也形势严峻。
由首都经济贸易大学及社科文献出版社发布的京津冀蓝皮书《京津冀发展报告（2015）》指出，与国内外其他地区相比，京津冀水资源严重短缺，沙尘暴、雾霾、土地沙化等生态退化问题都需要生态建设协同创新。京津冀地区可持续发展与脆弱的生态环境之间存在尖锐矛盾，严重制约了区域发展，应从完善制度入手，尽快建立京津冀生态环境共建共享机制。常纪文教授认为，京津冀一体化应该坚持协同化保护，重点保护北京及周边生态环境，打破行政壁垒，建立体制保障；实行总量控制；支持环保产业专业治理污染。天津市法学会课题组在《京津冀环境治理一体化的法律对策》中提出建立京津冀环境一体化法制协调机构的设想。尽快建立京津冀区域生态环境共建共享机制是有效改善京津冀区域生态环境的当务之急，具体来说：统一规划建设区域生态体系，划定资源上限、环境底线和生态红线；共建国家级生态合作示范区；尽快建立碳排放权、排污权的区域交易市场等。
二、加强立法协作，为京津冀生态环境共建共享提供制度支撑
立法是一种利益分配方式。京津冀环境立法协作就是要实现三地环境利益协调。随着京津冀对环境重要性和环境治理必要性的认识不断深化，京津冀环境治理需要三地不断努力并加强协作。应按照“统一规划，严格标准，联合管理改革创新，协同互助”的原则，以资源环境承载力为基础，着力推进环境资源共建共享，努力形成京津冀环境保护与治理目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，实现创新合作模式。在环境立法协作中应充分考虑各方利益，同时坚持环境立法的原则，坚持人与自然和谐相处协调可持续发展的原则，建立以利益协调为核心的环境立法协作理念。通过环境立法协作，尽早实现环境治理成效。
京津冀协同立法的着眼点重在协同，在加强立法沟通协商和成果共享上做好做足文章。
（一）京津冀三地人大常委会、政府定期互相通报环境保护与治理立法规划
京津冀三地人大常委会、政府加强人大常委会、政府立法规划和年度计划的沟通协调，是京津冀协同立法的重要前提和基础。三地人大常委会及政府编制立法规划和年度计划，将总体思路和具体项目互相及时通报。不定期通报由于特殊原因需要临时制定的环境立法。注意吸收彼此意见，照顾彼此关切，充分考虑京津冀协同发展的需要。其次，加强人大常委会、政府立法项目的协商沟通，对年度立法计划中相同主题的立法项目，在工作进度上尽可能同步推进。一方先行启动的，及时向其他省市通报项目进展情况和立法研究成果，并就有关问题征求意见和建议，避免与其他地方现行规定的内容相冲突。三地人大常委会在制定相关法规时，注意区域内权利义务一致性、协调性问题。
（二）通过人大常委会、政府网站平台发布立法信息以及实施情况
三省市通过各自的人大常委会网站和电子政务平台搭建畅通的立法信息交流平台。三省市的人大常委会和政府立法工作机构对有关立法的进展情况、立法中遇到的难题、解决措施、新出台的法规、规章文本通过各种渠道及时交流，相互借鉴。所有法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件，都得以及时在政府公报、普遍发行的报刊和政府及其部门的网站上公布。一些地方政府还将政府公报放在机场、车站等公共场所，供群众查阅和免费获取。
（三）通过日常法制工作部门通过京津冀协同发展领导小组办公室组织召开的工作会议解决环境立法的矛盾
在京津冀协同发展的背景下，北京、天津的经济与社会发展明显快于河北，而且占有很多优势资源，区域经济、社会发展的不平衡，是立法中存在矛盾和争议。因此京津冀在环境立法中环境治理和保护水平存在很大差距，解决区域内环境立法争议纠纷，可以由立法机关通过工作部门如人大法工委、政府法制办等部门进行沟通协调，达成一致。尽量减少地方工作部门的设立，充分利用现有机构进行立法协调与协作，减少机构设置，实现精简高效。对于重大争议的立法事项，可以由京津冀领导小组办公室组织召开协调会议或三省市人大常委会、政府共同召开立法协调会议，予以协商、调解。对于有争议的条款，应当由制定规章的地方人大常委会、政府向其他地方人大常委会、政府做出说明，必要时可以先开展专题论证、实践调研，协商一致后，再制定相应规定。
（四）对突发事件制定立法，立法机构应该临时进行协调沟通
对于区域内某一地区临时出现的环境治理或保护的问题，需要制定相应的法律规定，可以按照立法层级的规定，由立法部门与其他省市立法机构进行沟通，先制定适用于一地的法律规定以应对环境治理或保护出现的临时现状，其他地区可以根据其环境治理或保护情况，待自己地区立法条件成熟后，再由三省市制定统一适用的法律规定或者是直接将法律规定进行符合本地特点的修改后直接适用，以节约立法资源。
目前京津冀三地正在就水污染防治、基础设施建设管理、促进人才和其他市场要素自由流动、重点生态功能区生态补偿机制以及推动地区间建立横向生态补偿等问题进行沟通协作立法，以实现协同发展。
京津冀协同立法可以有效整合立法资源，实现立法成果共享，降低立法成本，提高立法质量与效率。这有利于通过立法破除行政壁垒和地方保护主义，使三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任统一协调，违法成本和处罚幅度大体相当；有利于贯彻优势互补、互利共赢、区域一体原则，最大限度地发挥协同推进优势。
三、以修订后环保法实施为契机，深化行政执法合作，为京津冀生态环境共建共享营造良好的执法环境
新修订的《环境保护法》已于2015年1月1日起施行。修订后的环保法增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，注重经济社会发展与环境保护相协调，为信息公开和公众参与设立专章，保障了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。修订后的环保法对污染生态环境的违法行为加大惩治力度，被称为“史上最严的环保法”修订后环保法第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”修订后环保法还明确：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。在环境公益诉讼方面，新修订的环保法将提起环境公益诉讼的主体扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织。这部法律为应对当前京津冀区域日益严峻的环境问题进一步完善了法律制度保障。
京津冀区域生态环境的改善应坚持共建共享原则，深化环境保护行政执法合作，强化京津冀区域政府和环保部门在环境治理中的组织领导和监督检查责任，重点解决环境保护监管不力、监管缺失等问题。在聚焦问题、统筹推进的基础上，以深化合作为基础，充分发挥各自比较优势，丰富合作内容，拓展合作领域，创新合作形式，积极搭建协同平台，构建长效机制，不断促进区域生态环境保护事业互促共建、改革创新、合作共赢。为促进京津冀生态环境保护的调控与共治，可设立环境保护执法协调机构，在区域内的污染物排放、污染防治、环境监测等方面进行全方位协作。一是建立京津冀三地环境执法机关之间的联席会议制度，对区域内环境执法形势和现状进行通报，实现执法信息的互通共享。二是建立生态保护规划协调机制。共同配合国家有关部门制定京津冀整体生态环境保护规划；研究建立国家有关部门和地方政府共同参与的生态环境保护协调机制；研究由中央财政补助、地方共同出资建立京津冀生态环境保护建设基金。建立京津冀环境空气质量监测数据共享机制，共同推进区域重污染天气预警、会商及应急联动。共同向国家申请相关科研项目，为京津冀环境空气质量改善提供技术支持。三是联防联控治理大气污染。共同实施区域内燃煤电厂、水泥厂及大型燃煤锅炉脱硝治理工程，推进重点石化企业挥发性有机物综合治理。率先统一实施机动车燃油国五标准，加快新能源车推广应用。开展区域联动执法，共同治理重点污染源。(2)四是推进水环境改善。共同实施最严格的水资源管理制度，划定水资源开发利用总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。协同治理流域污染，强化各类污染源的治理与监管，尽早实现跨界河流断面水质达到相应功能区标准。建立跨界河流水质监测制度和区域流域水环境管理会商及水污染事故应急联动机制，加强水污染防治技术合作交流。共同争取国家对水环境综合治理项目的政策和资金支持。五是推进清洁能源利用。共同实施压减燃煤措施，进一步加大洁净煤技术、太阳能、风能利用力度，开发利用清洁能源。深化再生资源回收处理合作。共同加强固废物流监管，强化再生资源回收体系建设。(3)
四、司法联动，为京津冀生态环境共建共享提供法治保障
为保障京津冀地区有一个良好的生态环境，需要京津冀区域司法联动为京津冀生态环境共建共享提供重要法治保障，努力克服司法地方化带来的影响。京津冀地区各级司法机关之间应进一步加强司法协作，扩大司法协作范围，丰富司法协作方式，提高司法协作水平。
（一）加强环境案件立案管辖协调联动，形成真正的司法协同机制；加强环境案件法律适用协调联动，确保京津冀三地法院审理同类环境案件法律适用基本统一、裁判尺度基本相同、处理结果基本一致。
（二）依法联合加强对破坏生态环境犯罪行为的打击力度。作为治标的手段，京津冀司法机关要严格依法加强对破坏生态环境犯罪行为的打击力度，通过履行检察和审判等职能，依法建议有关部门加大对污染环境犯罪行为的财产处罚力度和适用范围。因为大多数环境违法犯罪行为目的都是为追求经济利益而实施的，加重财产处罚力度可以让其在考虑成本和收益后放弃违法犯罪行为，可以有效遏制行为人再次或继续实施破坏环境的行为，铲除其经济利益方面的犯罪动机。
（三）严肃查办环境污染和生态破坏背后职务犯罪。京津冀三地检察机关应充分发挥反渎职能，加大查办环境污染渎职侵权案件力度，一方面，积极配合有关部门处理重大安全事故和环境污染事件；另一方面，严肃查办国家机关工作人员危害土地资源、矿产资源、森林资源、水电资源等能源资源和破坏生态环境的渎职犯罪案件。事实证明，在土地、城建、水源等领域能源资源和生态环境的违法犯罪案件之所以屡禁不止，与一些国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权甚至徇私舞弊、官商勾结、钱权交易具有直接的关系。以往查办的案件表明，检察机关查办的危害能源资源和生态环境渎职犯罪案件中，涉及罪名集中在玩忽职守罪和滥用职权罪，重要特点是重特大案件多、行政执法人员占的比例较大、窝案、串案多、绝大多数案件发生在基层监管环节。通过总结经验还可以看出，在办案中检察机关要坚持“预防为主、综合治理”方针，发挥预防犯罪的先期屏障作用，促使生态保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变，强化从源头防治污染，从源头上扭转生态恶化趋势。
（四）优化资源形成行政执法与司法保护的合力。在这个方面，可以考虑京津冀三地司法机关在联动机制建设方面，形成司法保护与行政保护的无缝对接，避免出现保护脱节。同时，还要重点关注环境司法和行政执法的权力交叉地带，形成一种良好的协调配合，避免相互推诿。检察机关不能满足于仅仅监督公安机关立案，而且要督促环境行政执法机关及时移送涉嫌环境犯罪案件，使环境犯罪案件顺利进入刑事诉讼程序，防止环境领域以罚代刑、有罪不究。要建立行政执法与刑事司法信息共享平台，实现“网上衔接，信息共享”，增强行政执法和刑事司法整体工作合力，共同打击危害生态环境和能源环境的犯罪。
（五）通过提起环境公益诉讼保护生态环境。2012年《民事诉讼法》的修订使得我国的环境公益诉讼制度迈出了跨越性的一步，修改后《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”党的十八届四中全会决定提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日通过了修订后的《中华人民共和国环境保护法》，并于2015年1月1日起施行，其中第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。在实践中，检察机关以原告身份提起刑事附带民事环境公益诉讼在司法实践中已有判例，通过诉讼挽回国家或者集体损失的不胜枚举，其中也不乏责令整改和给付内容的判决裁定，对于检察机关如何运用民事检察权加大惩处破坏环境资源类犯罪力度，具有典型指导意义。通过检察机关、通过司法的力量，通过环境公益制度，可以更加有力地保护生态环境，维护社会的公共利益，切实维护人民群众的环境权利。
(1) 本文为唐山学院文法系王玉星讲师承担的河北省法学会2015年度法学研究课题《京津冀生态环境共建共享法治问题研究》课题编号HBF〔2015〕D029阶段性成果。
(2) 环保部．京津冀及周边地区大气污染联防联控今年重点工作已有部署明年京津冀有望供应国五油[DB/OL]．http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201406/t20140611_276748.htm, 2015-10-24.
(3) 河北进一步加大洁净煤技术、太阳能、风能利用力度[DB/OL]．http://forum.home.news.cn/thread/137123247/1.html, 2015-11-14.