改革论坛

结构性改革和法治
实现双循环新发展格局的关键

楼继伟[1]

1.以国内大循环为主的双循环是大型开放经济体的内在逻辑

一个经济体对国内国际循环依赖程度可以有不同的度量，这里用贸易依存度度量。小型开放经济体，如新加坡、中国香港可以达到200%以上。美国长期以来，国内储蓄率极低、巨额贸易逆差、贸易依存度在20%左右，得益于发钞国优势，不具可比性。欧洲大型经济体贸易依存度较高，比如德国在60%以上，这是因为欧洲统一市场的效用，可比价值也不大。俄罗斯、巴西等大宗商品为主的国家同我国经济属性不同。还有一些大型经济体开放度很低。

相较而言，最有可比性的是日本。在1990年以前，日本的贸易依存度长期不足20%，在此之后逐步上升，现在约为30%。日本的变化很有启示意义。日本1955年加入《关税与贸易总协定》（GATT），这是向自由贸易过渡的国际协定，允许签约国保留贸易保护，同时承诺解除保护的过渡期。日本加入GATT时，对制成品贸易保护度很高，而美国出于扶植，对其削减保护十分宽容，日本一段时间大力引进技术，并且通过“引进、消化、吸收、再创新”，发展本国高水平制造业，同时外资企业很少。以九大商社为中心的贸易、银行、制造综合体，在全球投资采购大宗商品，在银行支持下加工制造成从汽车到家电等各类制成品，满足国内需要的同时，销向全世界，形成巨额贸易顺差。由此导致日本的单位贸易额产生的GDP高或者说贸易依存度极低，一直小于20%；产业链高度分布于国内。巨额贸易顺差，特别是对美巨额顺差，终于被西方大国所不容，于1985年签订《广场协议》，要求日元升值，解除贸易保护，更为尊重知识产权。

资料来源：Wind终端。

在此时点后，日本的确削弱了产业政策，快速减少了制成品贸易保护和加强知识产权保护，并加快对外投资。产业链、供应链从以国内为基础更多地延伸到全球，贸易依存度由此逐步抬升，目前在30%左右，成为全球化条件下大型开放经济体的常规形态。我国贸易依存度近几年在35%左右波动，因中国经济体量和国际形势的影响，估计今后还会略有下降。

2.我国贸易依存度变动的过程和原因

1978年以前，我国贸易依存度不足10%，是典型的封闭型经济体。改革开放之后，早期通过补偿贸易和吸引外资，贸易依存度抬升，到1985年达到了23%。这一年《广场协议》签订，日本企业一改不重视对我国投资，转为从重化、冶金、汽车、家电等各行业，全面到中国寻找投资机会，带动韩国也来扩大投资。国务院办公厅调研室观察到这一现象，分析认为我国整体改革还没有开始，基础设施也不完备，但应当抓住这一波以日本为主的对外产业转移机会，可利用沿海地区机制相对灵活、基础设施相对完善的条件，扩大开放，大力吸引外资，并在当年形成报告。赵紫阳总理批示“我们应当实行沿海地区国际大循环战略”，对比加以肯定。这是一个重要节点，贸易依存度逐步提升到1993年的32%，这一时期多数年份处于贸易逆差。

资料来源：Wind终端。

1994年是另一个重要节点。这一年推行全面综合配套改革，其中外汇、外贸体制改革是重要内容。从这一年开始贸易依存度在波动中抬升。2001年底经过一系列解除贸易和投资保护的改革，加入WTO。进一步融入全球化，使贸易依存度逐年抬升，到2006年达到顶点67%。而且每年都是顺差，最高的年份，贸易顺差在GDP中的占比达到了9%以上，其间贸易摩擦加剧。

2007年全球金融危机爆发，海外需求萎缩，其后基础设施投资带动国内投资大增，消费需求增长，再加上其他因素，贸易依存度逐年下降，到2019年为35%。贸易顺差在GDP中的占比多年不足2%。我国已初步成为国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的大型开放经济体。

从几个重大节点可以看出改革和重大政策的关键作用，当然还有其他方面的原因，总结起来：

第一，改革开放是最大的推动力。1985年推出的沿海地区国际大循环战略，尽管完全必要，也是因全面改革还未展开的无奈之举。1994年的全面配套改革和加入WTO前后的解除保护措施，都说明改革开放是大型经济体提质增效的关键。

第二，我国和日本的变化过程说明，大型开放经济体应以内循环为主体，过高的贸易依存度很难持续，过度的贸易顺差会对全球带来太大的冲击，还需恢复常态。同时，只要坚持扩大开放，企业绝不会放弃国际市场，会做出相应的调整，满足境外需求，谋求自身在产业链中的位置。从国民经济角度看，积极参与国际大循环，会增加国民收入，也会增加国内需求。

资料来源：Wind终端。

第三，我国一度过高依赖外需也是国内资源配置扭曲的结果。特别是城乡二元体制结构造成城市化水平过低，国内需求释放不足。直到2019年，我国常住人口城市化率虽为61%，但户籍人口城市化率仅为44%，而人均1万美元GDP的其他大型经济体城市化率平均超过65%。过低的户籍人口城市化率使得大量农业人口不能够真正转移，消费和居住需求被压抑，也是初次收入分配差距过大的主要原因。

第四，2007年以后贸易依存度急剧下滑，还因刘易斯拐点提前到来，农业劳动力转向其他部门趋势性放缓，劳动力成本快速上升，“农民工红利”逐步消失。“两头在外”等更适用于小型经济体的国际大循环方式受到制约，劳动密集型产业加速向外转移。近10年来，快速老龄化和低人口生育率进一步推动了上述进程。

第五，1998年后，大力投资基础设施，以及近10年来具有准公共设施性质的互联网平台快速发展，改善和创新了国内循环的渠道，国内需求得以释放。

3.结构性改革和法治是关键

刘易斯拐点提前出现，人口快速老龄化，都是客观因素，逆全球化潮流也是我们必须面对的现实。回到20世纪90年代中期开始10余年的国际大循环模式，国内环境不支持，也不被国际所接受。加大改革开放，以及良好的基础设施，完全可以支撑国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。重要的是解决好制约双循环的堵点。

第一，坚定地推进供给侧结构性改革。供给侧是生产要素一侧，结构性改革是制度性变革。但常常看到的是，将下指标“去产能、去库存”，“关停并转升”调结构等行政手段调整称为供给侧结构性改革。2020年4月9日，党中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》实际是供给侧结构性改革的纲领性文件。《意见》中有些措施还属于探索性的，要加速落实、加速探索，这对于动员国内需求是最为根本的。

第二，坚定地推进依法治国。我国一度过多依赖国外需求的原因之一，是国内法治环境不佳，对产权保护不足，信用社会还未建立起来。“补偿贸易”或面向海外市场的企业在经营中往往还款信用高，知识产权侵权少。本次疫情期间，一些面向外需的企业不得不转向内销，就感到货款回收难，产品仿冒维权难。又如，为了完成某项任务，基层政府先拆、先关，不谈如何补偿，法不溯及既往观念淡漠，等等。当然，基层也有其难处，任务刚刚下达，检查、巡查就来了，一些要求并不是实事求是的，而是形式主义的。基层不顾法治落实任务也是不得已。没有良好的法治环境、信用环境，国内大循环就会受到堵塞。十八届四中全会的主题是依法治国，大量的任务应当真正加以落实。

第三，要降低基础设施和准公共设施的用户成本。基础设施适度超前是必要的，但有些方面过度超前，抬高了用户成本或不可持续的公共部门债务。互联网平台虽是私人部门运作，但有准公共性，垄断带来高用户成本甚至市场进入障碍，这两个方面都要有所控制。目前大家热议的“新基建”，其中包括发展5G。但现有5G技术很不成熟，数千亿级的投资已经布下，而且运营成本极高，找不到应用场景，今后消化成本是难题。这些成本要逐步降下来，不然会是国内大循环的堵塞点。

第四，要坚定地维护和改进国际规则。自由放任的全球化时代已经过去了，今后全球产业链分布不会只由利益驱动，公共安全风险、节点集中度风险等会被充分考虑，会成为效率和风险之间平衡的新形态，甚至会被政治意愿扭曲，产业链、供应链会收缩，但基于通行规则的对外开放应坚定不移。下一步的规则会被政治化，在规则制定上应主动作为，争取共识，形成新的国际经贸规则。要坚持发展中国家的定位，这符合实际，但也要准备应对差别化地位的挑战和更难应对的结构性议题的挑战。

第五，也是作为总结，学习贯彻好2020年9月1日中央深改委第十五次会议精神。在这次会议上，习近平总书记强调，“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革”。他还强调，“要继续用足用好改革这个关键一招……推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力”。前文所述就是表明，这一战略决策，基于历史、现实和内外环境，是符合客观规律的。真正的供给侧结构性改革，基于规则的对外开放和依法治国，应当是要点。特别要提醒，既然是客观规律，政府有意按双循环优化产业链布局是做不到的，竞相动用公共资金抢占技术新高地是做不好的，得不偿失，还会引起国内外的误解，需要的是真正学习理解新发展格局的要义和改革开放措施的落地。

[1] 本文根据作者2020年9月15日在“中国经济50人论坛研讨会”上的发言修改而成。