第三节 残疾人与残疾人工作
残疾人是社会弱势群体中最为特殊的一类人，需要国家和社会给予更多的关爱和照顾，而残疾人工作的发展程度，代表着一个国家的文明程度，尤其在构建“和谐社会”“民生社会”的时代背景下，更要加快残疾人事业的发展。
一、残疾人定义
国际劳工组织（ILO）第159号国际劳工公约《残疾人职业康复和就业公约》的第一条这样定义残疾人：“本公约所称‘残疾人’一词，系指因经正式承认的身体或精神残损，从而在获得、保持适当职业并得到提升方面的前景大受影响的个人。就本公约而言，所有会员国应视职业康复的目的是使残疾人能获得、保持适当职业并得到提升，从而促进他们参与或重新参与社会。”[5]
联合国大会在《残疾人权利公约》中规定：“残疾是一个演变中的概念，残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果；残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期残损的人，这些残损与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会。”
2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》规定：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人；残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人；残疾标准由国务院规定；国家和社会在保障残疾人基本物质生活需要的基础上，为残疾人在生活、工作、教育、医疗和康复等方面提供设施、条件和服务；残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利；残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护；禁止基于残疾的歧视；禁止侮辱、侵害残疾人；禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格；国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现。”
二、残疾人工作
从一般意义上讲，推进残疾人工作的目的就是扩大残疾人福利供给，提高残疾人福利水平，所以，本章将残疾人工作的重点锁定为残疾人福利。残疾人福利是指，国家和社会在保障残疾人基本物质生活需要的基础上，为残疾人在生活、工作、教育、医疗和康复等各方面提供的设施、条件和服务。
（一）关心残疾人，为残疾人提供良好的服务与福利
传统观念认为，残疾人福利就是国家和社会给予残疾人各种物质帮助。其实，在今天看来，这种观点是不全面的。残疾人福利除了基本的物质帮助之外，还要根据社会经济文化的发展状况，在残疾人的康复、医疗、教育、就业、文化娱乐等方面给予相应的权益保障，努力实现“平等、参与、共享”的残疾人保障目标。[6]
2008年3月，中共中央政治局召开会议研究残疾人事业发展问题。会议指出，促进残疾人事业发展，改善残疾人状况，已成为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会一项重要而紧迫的任务。要着眼于解决残疾人最关键、最直接、最现实的利益问题，完善促进残疾人事业发展的政策和法律，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，营造残疾人平等参与的社会环境，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展，努力使残疾人同全国人民一道向着更高水平的小康社会迈进。
残疾人是特殊的社会弱势群体，关心残疾人，为残疾人提供福利与服务，是社会文明进步的重要标志。残疾人绝对数量多，在总人口中占的比例高，使以保障残疾人基本生活，提高残疾人生活质量的社会服务工作与社会福利具有十分重要的意义。当前，我国残疾人社会福利及服务制度还不够成熟，大多数残疾人得到的福利保障项目少、水平低，一些残疾人甚至处于“保障缺失”的状态，在基本生活、康复、教育与就业等方面都面临着许多困难，尚未充分公平地共享到改革开放的成果。因此，必须加快残疾人社会福利体系建设，推进残疾人事业稳步健康发展，全面系统地推进残疾人服务与社会福利，提高残疾人的生活水平，改善其生活质量。
（二）残疾人社会保障制度与残疾人社会福利体系
目前，政府实际工作部门与学术界大多把对残疾人的救助与保障工作称为“残疾人社会保障制度”，这是在整个社会“建立完善的社会保障制度”的大背景下的相应概念，也是社会福利低水平现状下的制度性安排。其实社会保障与社会福利并不是相同的概念，二者既相互联系，又相互区别。从“大福利”的角度看，社会福利是包括社会保障的，是一切旨在改善民众生活水平，提高民众生活质量的社会救助、社会服务等措施的总和。[7]欧美多数国家及我国港台地区，都把以政府、社会组织等为主体的，旨在保障民众基本生活、提高民众生活质量的社会政策和社会制度称之为“社会福利”，是一种包括制度性的社会保障、福利性的各类津贴、专业性的社会工作、网络化的社会服务、支持性的心理疏导等在内的“大福利”概念。我国1986年“国民经济和社会发展第七个五年计划”首次提出“逐步建立具有中国特色的社会保障制度雏形”以来，“社会保障”就成了国家的政策选项和制度安排，也成了学术界研究的重要领域。我国的社会保障概念主要是指：社会保障的主体是政府；社会保障的对象是全体社会成员；社会保障实施的依据是立法；社会保障以国民收入再分配为手段；社会保障的目标是保障社会成员的基本生活；社会保障具有经济福利性特征。[8]从“大福利”的角度看，我国的社会保障概念当属“生存型福利”而非“发展型福利”或“普惠型福利”。理由一，社会保障的责任主体是国家或政府，而其他社会组织并非刚性社会保障制度的主体；理由二，社会保障的项目主要局限于社会保险和社会救助两大项，覆盖面偏窄；理由三，社会保障的目标仅是保障公民的“基本生活”，而非“改善生活水平、提高生活质量”。即便如此，由于多方面原因，还有不少残疾人很少或无法享受到“生存型福利”。
首先，残疾人社会保障制度的“保险特征”与“现金保障性特征”制约其福利的全面供给。残疾人社会保险与健全人社会保险一样，都是建筑在“强制性”及“责任分担”原则基础上的“互助共济式”风险损失分散机制。这不仅需要残疾人事先承担缴费义务，而且只有在风险发生后才能得到有限的现金给付。至于那些非现金的物质提供、社会服务、心理支持，以及康复、教育、住房、就业等福利，均不在现行的社会保障制度的范围之内，这就在很大程度上限制了残疾人社会福利的全面性。
其次，残疾人社会保障制度的“刚性特征”导致其福利覆盖面窄。残疾人社会保障制度的刚性特征，决定了残疾人必须通过缴费等途径才能获得参加社会保险的资格。由于残疾人自身的特征与条件，他们的参保缴费能力十分有限，参保门槛也就相对抬高了。因此，有不少残疾人处于“保障缺失”或“低保障”状态，福利供给程度很低。
再次，残疾人社会保障制度的“保障基本生活目标”，使其福利整体水平不高。社会保障制度的目标都是保障社会成员的“基本生活”，换言之，就是不可以设想通过社会保障制度来改善残疾人的生活水平、提高残疾人的生活质量。即使随着社会经济的发展，社会保障水平也相应提高，但是其保障“基本生活”的目标或功能是不变的。由于残疾人的特殊困难与特殊需求比健全人多，十分有限的各类社会保险给付金及救助金往往不能解决他们的基本生活甚至基本生存问题，通过刚性的社会保障制度无法很好地提供“生存型福利”，更遑论“发展型福利”了。
残疾人社会福利体系是一个从更为宏观、更为广泛的角度，为残疾人提供包括制度化与非制度化、物质性和精神性、现金的和服务的等多方面福利的系统。根据社会福利的实际内涵和我国的具体情况，可以用“残疾人社会福利体系”来替代“残疾人社会保障制度”。“残疾人社会福利体系”和“残疾人社会保障制度”不仅在概念上存在着差异，而且在社会福利的具体实施中，在福利主体的确定、福利客体的认定、福利内容的实施、福利手法的选择、福利效果的完善等方面，都具有完全不同的特征。
第一，责任主体不同。残疾人社会福利体系是包括政府、社会、第三部门，以及社区支持网络等在内的综合体系，是多元化的福利主体系统。而残疾人社会保障制度则以政府为责任主体，政府承担着为全体公民提供基本保障的责任，是单一的主体。
第二，客体对象不同。残疾人社会福利体系的个体对象包括接受社会保障的残疾人，以及社会保障制度起不到作用的、需要帮助和解决问题的、有特殊困难的残疾人群体。由于不少残疾人因多种原因游离于社会保障制度之外，因此，残疾人社会福利体系的对象比残疾人社会保障制度的对象要广泛。
第三，内容不同。残疾人社会福利体系提供的福利内容涉及物质、精神，以及社会服务、文化生活等方方面面，其基本宗旨和目标是在保障残疾人基本生活的基础上，提升残疾人的生活质量和福利水平；而残疾人社会保障制度的内容是以社会保险为基本层面，以社会救助为最低层面的制度化体制，其主要内容是物质性的保障与援助，并不涉及精神层面的援助和社会服务等方面的内容。
第四，实施方式不同。残疾人社会福利体系的内容决定了其实施方式是多种多样的，包括社会保障制度、社会工作介入、社会化服务、残疾人康复，以及社会网络支持等。与之相比较，残疾人社会保障制度的手法则较为单一，主要表现为技术性的社会保险和政策性的社会救助。
第五，客体对象的责任不同。残疾人社会福利体系中客体对象的责任根据福利内容的不同而具有不同性质的责任，如社会保障制度中的残疾人社会保险就需要受保对象承担一定的缴费义务才能享受到社会保险；而接受残疾人社会福利体系中专业社会工作介入服务及某些康复服务的残疾人，只要与社会工作者或服务机构取得专业接纳关系，就不需要担负其他任何缴费责任。
我们讨论残疾人社会福利体系和残疾人社会保障制度的差异性，是为了说明在社会安全制度的建立和社会福利的提升这一社会发展的基本追求上，多元化的残疾人社会福利体系要比相对单一的残疾人社会保障制度，内容更为全面，手法更为多样，对象更为广泛，效果更为明显。为此，构建残疾人社会福利体系，以残疾人社会福利体系来替代残疾人社会保障制度，是一件十分有意义的重要工作。