二、中国人民银行在信用信息数据库建设和信用评级领域的制度初创

1993年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行进一步强化金融调控、金融监管和金融服务职责。1995年3月，全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位。

（一）企业和个人信用信息数据库建设与部委间信息共享机制的初步构建

为了更好地履行金融监管的职责，为金融调控和金融服务提供更加可靠的数据和信息支持，1997年，中国人民银行开始筹建银行信贷登记咨询系统（企业征信系统的前身）。1999年8月，中国人民银行颁布《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》，建立“以城市为单位，以贷款卡为借款人向金融机构办理信贷业务的媒介，使用现代化通信和计算机网络技术，联结各级金融机构，全国联网的信贷信息管理系统”。2005年，中国人民银行启动了以一级数据库为标志的“企业征信系统”建设。2005年12月30日，中国人民银行发布《关于企业信用信息基础数据库试运行有关问题的通知》（以下简称《通知》）。企业信用数据库在银行信贷登记咨询系统的基础上增加数据采集内容，扩展系统功能，最终形成覆盖全国的一级集中式数据库。《通知》明确了贷款卡管理的基本规范，对中国人民银行支行与金融机构报送借款人信用信息的内容和基本要求作出了初步的规定。就信用信息的使用，《通知》明确规定“金融机构查询借款人信用信息必须得到借款人的授权”，而且，“金融机构通过企业信用数据库查询的借款人信用信息，应该用于信贷审查、管理，不得用于其他目的”。《通知》还就企业信用数据库异议处理作了简单规定。2006年试运行范围开始逐步扩大到全国。

1999年2月，中国人民银行发布《关于开展个人消费信贷的指导意见》，为促进和规范个人消费信贷业务的健康有序发展提出一些原则性指导意见，提出要“逐步建立个人消费贷款信用登记制度”，要求“各有关金融机构要先从银行信用记录做起，每一位消费贷款客户建立个人档案，登录有关情况作为历史资料留存，同时要做好信用记录信息共享，为有效地防范信贷中的金融风险创造一定的条件”。2000年12月，中国人民银行发布《关于个人信用征信系统建设有关问题的通知》，在上海市开展个人银行消费信用信息服务业务的试点工作的基础上，指出“由于个人信用征信体系是社会信用制度和金融系统的基础性工作，它的建立必须具有良好的经济条件和社会环境，全国要有统一的规则和标准，以避免重复投资，造成浪费”。该通知明确了中国人民银行总行统一部署推进全国个人信用征信系统建设的职责。2005年10月，《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》开始实施，明确由中国人民银行负责设立征信服务中心，承担个人信用数据库的日常运行和管理职责，明确了个人信用信息的范围，规定了商业银行报送个人信用信息的义务和征信服务中心的整理、保存义务，并明确禁止商业银行向未经信贷征信主管部门批准建立或变相建立的个人信用数据库提供个人信用信息。《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》实施后，中国人民银行面对实施中出现的问题，反复强调商业银行应严格遵守数据报送、个人信用报告查询和异议处理规则。[6]2005年12月，中国人民银行制定了更加具体、细化的《个人信用信息基础数据库异议处理规程》和《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》。

2006年3月，经中央机构编制委员会办公室批准，中国人民银行设立中国人民银行征信中心，作为直属事业单位专门负责企业和个人征信系统（即金融信用信息基础数据库，又称企业和个人信用信息基础数据库）的建设、运行和维护。为落实《物权法》关于应收账款质押登记的规定，征信中心于2007年10月1日建成应收账款质押登记系统并对外提供服务。

企业信用信息基础数据库的信用信息，来源于企业作为借款人与包括商业银行、信用合作社、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司在内的金融机构的借贷交易记录。个人信用信息基础数据库则仅收录了与商业银行有信贷关系的个人的信用信息。信息来源的有限性，阻碍了企业和个人征信系统在更大的范围内发挥作用，与以征信系统建设为核心构建覆盖全社会的社会信用体系的建设目标有较大差距。2006年，为贯彻落实党中央、国务院关于社会信用体系建设的指示精神，落实国家信息化领导小组布置的“推动部门间信息资源共享与整合，促进部门间政务协同”的工作任务，加快企业和个人征信体系建设，中国人民银行开始尝试与其他部门构建信息共享机制。2006年4月，中国人民银行、信息产业部联合发布《关于商业银行与电信企业共享企业和个人信用信息有关问题的指导意见》，决定“从共享企业和个人欠缴电信费用信息起步，逐步扩大信息共享范围，发挥征信体系为企业和个人积累信用财富的功能”。同时，该指导意见也明确了“保护用户合法权益，依法使用企业和个人信用信息”的基本原则。2006年5月5日，中国人民银行与建设部联合发布《建设部与中国人民银行关于个人住房公积金信用信息共享方案》，明确根据《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》确立的信息收集、管理和使用规则，实现公积金贷款发放及还款信息、个人住房公积金缴存信息的共享。2006年6月，中国人民银行又与劳动保障部共同决定开展信息共享试点工作，联合发布《关于开展信息共享试点工作有关事宜的通知》，再次强调了“不得违反有关规定非法使用企业和个人信息”的基本要求。同时，两部门联合出台《劳动保障部与中国人民银行信息共享试点方案》，明确了信息共享的内容和方式。劳动保障部提供单位参保和欠费信息、应参保未参保单位名单、个人参保和缴费信息；中国人民银行提供贷款单位名单、欠费单位和应参保未参保单位的银行结算账户开户银行和账号以及经双方协议可提供的劳动保障部履行监管职能所需的其他信息。同时，该方案还制定了较为完整的共享信息的使用及异议处理规则。2007年9月，质检总局、中国人民银行共同出台《关于将企业质检信息纳入企业和个人信用信息基础数据库方案》，中国人民银行可以共享质检总局提供的“工业产品、食品、特种设备、计量器具生产许可信息、管理体系及产品认证信息、出口食品企业卫生注册登记信息、通关及企业进出口监管信息、企业质量信誉评价信息和行政执法相关信息”。

（二）信用评级法律制度体系的初步形成

信用评级是“第三方信用评级机构对经济主体和金融工具的信用进行评定，以简明的符号揭示信用风险，为投资者、融资者、监管者等广泛的市场参与者服务的一种社会中介活动”。[7]信用评级本质上是一种市场行为。受计划经济体制惯性的影响，我国信用评级市场起步较晚，20世纪90年代开始有地方人民银行内部的信用评级委员会开展评级工作，最初以公告的形式出现，达到一定评级的企业可以享受信贷优惠。1993年，中国人民银行发布《关于企业资信、证券评估机构审批管理问题的函》，确定企业资信、证券评估机构作为金融服务性机构的性质，由中国人民银行负责审批管理。中国人民银行1996年出台的《贷款通则》第二十六条规定：“应当根据借款人的领导者素质、经济实力、资金结构、履约情况、经营效益和发展前景等因素，评定借款人的信用等级。评级可由贷款人独立进行，内部掌握，也可由有权部门批准的评估机构进行。”1997年12月，中国人民银行发布《关于中国诚信证券评估有限公司等机构从事企业债券信用评级业务资格的通知》，确定九家机构[8]的企业债券资信评级资格，并明确“企业债券发行前，必须经中国人民银行总行认可的企业债券信用评级机构进行信用评级。”但是这种由中国人民银行行使信用评级资格审批权的局面并未维持多长时间，“1999年企业债券管理权移转到发展改革委员会后，此项权利便被搁置”。[9]

除了确立市场准入规则外，信用评级法律制度的构建还包括信用评级行为及评级结果应用方面的监管。中国人民银行在这个领域出台了不少规定。2004年7月，中国银行业监督管理委员会发布《商业银行授信工作尽职指引》，规定“商业银行应对客户的信用等级进行评定并予以记载。必要时可委托独立的、资质和信誉较高的外部评级机构完成”。2006年3月，《中国人民银行信用评级管理指导意见》发布，适用于中国人民银行对信用评级机构在银行间债券市场和信贷市场从事金融产品信用评级、借款企业信用评级、担保机构信用评级业务的管理和指导，基本确立了我国信用评级法律制度的基本框架与规范体系。2006年11月，中国人民银行颁布《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》。“这是我国第一个关于信用评级的行业标准，其颁布对评级业务的标准化、对信贷市场、债券市场、评级市场的发展具有重大意义。”[10]