（二）应急预案的体系和内容

1.政府及其部门应急预案

政府及其部门应急预案由各级人民政府及其部门制定，包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。

第一，总体应急预案。按照《管理办法》的规定，总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，由县级以上各级人民政府制定。《管理办法》对总体预案的上述定位，符合各级政府总体预案的基本情况，但对其性质和功能的界定是存在偏差的。按照这种定位，总体预案实际上是一种应急管理制度。但这些制度实际上应当由法律、法规、规章和其他规范性文件来规定，应急预案作为一种操作性方案没有必要再去规定这些内容。我们认为，总体预案应当立足于解决这三个问题：一是规定本级政府应急突发事件的具体组织机构，因为这个问题是需要因地制宜来设计的，也需要有一个载体给予整体性的呈现，通过总体预案来解决这个问题比较适宜；二是对本级政府的突发事件应对起到兜底作用，因为专项预案的数量是有限的，也只可能针对常见的、重大的突发事件分类编制，不可能囊括全部类型的突发事件，当一些罕见的突发事件暴发时，就需要通过总体预案来兜底；三是越来越多的突发事件具有复合型的特征，多种类型的事件叠加在一起并相互关联，必须综合应对，不可能完全依靠一个专项预案或者若干个专项预案的简单组合来实现，总体预案在这种情况下要发挥托底的作用。总之，总体预案不是一种管理制度，而是一种操作方案；也不是对各种专项预案内容的概括和抽象，而是有其特定的功能。

第二，专项应急预案。按照《管理办法》的规定，专项应急预案是政府为了应对某一种或几种类型的突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的工作方案，由有关部门牵头制定，报本级人民政府批准后印发实施。专项预案和部门预案的区别并不在于谁应对的突发事件更加重要，而在于事件的应对是否涉及多个部门。如果涉及，就应当编制专项预案；如果不涉及，就只需要编制部门预案。一般来说，县级以上政府的应急预案体系比较完整，其专项应急预案的数量在40部到70部。

第三，部门应急预案。按照《管理办法》的规定，部门应急预案是政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等涉及部门工作而预先制定的工作方案，由各级政府有关部门制定。部门应急预案主要有三种情况：一是某种突发事件的应对基本上只涉及部门的职责，这种事件的应对制定部门的应急预案就可以了；二是某种突发事件涉及多个部门，已经有了总体预案或者专项预案，但这种突发事件在多个领域都有可能发生，每个领域的主管部门虽然并不是应对这类突发事件的主责部门，但也需要再制定一个本部门的预案去落实，如教育部门要制定教育领域的自然灾害、公共卫生事件等应对的部门预案；三是某类突发事件的应对虽然不是由某个部门承担主要职责，但这些部门对于预案的实施有保障职责，如交通保障、能源保障、物资保障、医疗保障等，也可能需要再制定一个部门预案来落实这种保障职责。

第四，联合应急预案。《管理办法》鼓励相邻、相近的地方政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。很多建立了区域应急管理合作机制的地方政府之间会制定这种联合应急预案，主要应用在环境突发事件、气象灾害、洪涝灾害等方面。

对于政府及其部门应急预案的内容，《管理办法》分门别类给予了比较细致的规定：一是总体应急预案，主要规定突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。二是针对突发事件应对的专项和部门应急预案，不同层级的预案内容各有侧重。国家层面侧重明确突发事件的应对原则、组织指挥机制、预警分级和事件分级标准、信息报告要求、分级响应及响应行动、应急保障措施等，重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级层面侧重明确突发事件的组织指挥机制、信息报告要求、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序、市县级政府职责等，重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市县级层面侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容，重点规范市（地）级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇街道层面侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、人员临时安置等内容，重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。三是针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的专项和部门应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容。四是针对重大活动保障的专项和部门应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。五是针对为突发事件应对工作提供队伍、物资、装备、资金等资源保障的专项和部门应急预案，侧重明确组织指挥机制、资源布局、不同种类和级别突发事件发生后的资源调用程序等内容。六是联合应急预案，侧重明确相邻、相近地方政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制。

应该说，《管理办法》对政府体系中各级各类应急预案的内容界定还是比较准确的，但也体现出一定的过渡性特征。主要表现在，对于高阶预案，仍然强调其必须承担一定的规范、指引功能，例如在将应急预案定位为服务于事中处置操作方案的基础上，要求国家层面的预案要同时体现政策性和指导性，省级层面的要同时体现指导性。

2.单位和基层组织应急预案

《管理办法》规定，单位和基层组织应急预案由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定，侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点。此外，大型企业集团可以根据相关标准规范和实际工作需要，参照国际惯例，建立本集团应急预案体系。

应该说，单位和基层组织应急预案的编制很难有统一的标准，因为不同单位的规模和能力差别很大。有的单位是专业机构，比如医疗机构、疾控机构，其编制的应急预案专业性水平比较高，甚至超过了政府及其部门的应急预案。但为数更多的单位和基层组织应对突发事件的能力是比较弱的，主要承担最初期的信息预警和先期处置，并尽快报告政府部门或者专业救援机构，也没有专业人员、专业能力编制高水平的应急预案，比如大量的中小学校。因此，这些单位编制预案的思路应该是比较收敛而不是发散的，就是立足于自身有限的应急资源规定信息预警和先期处置。其应急预案的形式甚至未必需要是正式的，可以采取“一张图”的简明形式。

3.现场工作方案和应急预案操作手册

《管理办法》还规定了应急预案的两类配套文件：一是现场工作方案。政府及其部门、有关单位和基层组织可以根据应急预案，并针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情况下的应对措施、应急装备保障和自我保障等内容。二是应急预案操作手册。政府及其部门、有关单位和基层组织可以结合本地区、本部门和本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括风险隐患分析、处置工作程序、响应措施、应急队伍和装备物资情况，以及相关单位联络人员和电话等。

从性质上看，现场工作方案和操作手册都是应急预案的一部分，通常以应急预案附件的形式出现，是应急预案中最为详细、具体、操作层面的内容。对于一般的应急预案，没有必要区分预案的正文和现场工作方案、操作手册。这种区分主要应用在操作层次比较复杂的应急预案上，也就是应急指挥系统中的多个层级需要使用同一部应急预案的情况。一般来说，政府或者部门的决策层主要应用预案的正文部分，做出战略层面的指挥决策，并适当兼顾战术层面的操作；现场指挥机构、应急救援队伍及其工作人员则应当在理解、把握总体战略安排的前提下，主要运用战术层面的现场工作方案和操作手册。