1.2 合理分权——处理好中央与地方关系

在当代市场经济条件下，财政体制内嵌于市场体制中，作为政府、市场、社会之间的连接纽带，财政体制的健康、稳定、平衡、效率，财政体制运行过程中的法制化和规范化水平，及其对社会公平问题的矫正，都体现出国家治理能力的现代化水平。

要处理好中央地方体制关系，需要从理顺事权开始，应形成各级事权一览表、支出责任明细单，理顺收入划分，建设地方税体系，在扁平化三级框架之下寻求“财权与事权相顺应、财力与事权相匹配”的局面，促进基本公共服务均等化和各地各级政府职能的到位。

基本思路如下：首先，对每一级政权要有人大的合法授权，进而形成“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权，再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付”的制度安排。邓小平同志在南方谈话中提到“先富起来的地区要多交点利税，支持贫困地区的发展”。这些年，中央、省级政府在“抽肥补瘦”做转移支付的同时，也辅助性地在发展横向转移支付。比如在汶川大地震之后，中央协调各地对口支援灾区，就是横向转移支付。这样一套制度最终如果能够使不发达地区的地方政府在财力方面也能满足履行其基本职能的需要，就算是长治久安了。其次，地方税体系方面必须完成攻坚克难的改革，产权、举债权的制度建设也要优化推进。党的十九大以后，以《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）的出台为里程碑，给出了具体明确的指导，并要求加快推进省以下支出责任划分改革。

财政体制的演变：从“分灶吃饭”到“包干制”再到分税制

党的十一届三中全会之后，中央很快确定了宏观层面改革的突破口是财政体制改革，重点是改变过去高度集中的财政体制，实行分权。原来的财政分配体制，近乎人们所说的“统收统支”，准确表述是“总额分成、一年一定”。改革的方式则是变“分灶吃饭”为“划分收支、分级包干”，“一定五年不变”。在向地方分权的同时，中央还明确提出地方权力要继续下放到企业。

这就拉开了改革开放时期宏观层面改革的序幕。在中央向地方分权、地方向企业分权的过程中，形成了在计划、物资、人事、劳动、金融、投资等方面改革的一些相对松动、有弹性的空间，而整个国民经济仍由原来的指令性计划维系体制内的再生产，此时就伴生出一个体制外空间，这是各种试验和改革的可能空间。财政体制改革在总体上为各项改革提供了可以试验的基础和条件。

然而，当分权改革发展到一定程度，其内生的各种问题也显露出来。与过去“总额分成”相比，“分灶吃饭”提高了地方政府理财的积极性，但在增加本级收入动机和市场价格扭曲信号导向下，必然倾向于多办“自己的企业”，多生产高税产品和价高利大的产品。到20世纪80年代后半期，社会上已出现越来越多的对于“分灶吃饭”的负面评价。如很多人认为，分配关系并不稳定，企业并不能真正被搞活，并且出现了地方保护主义、市场分割等问题。于是，中央开始寻找改革新思路，讨论分税制的可能性。1992年邓小平同志发表南方谈话后，党的十四大确立了以建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革目标，财政体制改革也确定了实行分税制的基本思路。经过一段时间的准备，于1994年启动了具有里程碑意义的财政体制改革，即实行分税制财政体制。

1994年的分税制改革，可以说搭建了中国市场经济间接调控的基本框架：国家主要以预算、税收、国债等财政政策和货币政策作为特色调控工具实施宏观调控，让市场的各种信号与这些宏观参数结合后，实现由国家调控市场、市场引导企业的目标，从而构建起有利于解放生产力的整套间接调控运行机制，使微观市场主体在分权状态下真正活起来。

这种运行机制实际和邓小平同志南方谈话的基本精神是一致的，即在运行机制上并不涉及基本制度问题，计划和市场都是手段，且二者要结合起来，以解决资源配置问题。在分税制改革目标取向上，旨在更多地让市场发挥基础性作用。

财政行政性分权与经济性分权的基本特征

若要对改革开放以来的财政体制转变做简要的总结，那么1994年之前可称为“行政性分权”，而1994年后则可称为“经济性分权”。

行政性分权最基本的特征是按照企业行政隶属关系形成财政收入组织方式和控制方式。分权之后，隶属不同层级政府的企业之间依然不能真正开展所谓公平竞争。哪怕实行“多种形式的企业承包责任制”，政企之间也不可能是平等的甲乙双方。这种问题即使在承包制框架下，也得不到一个真正优化解决的方案。所以，必须改变按照行政隶属关系组织财政收入的旧体制。无论是分权还是集权，只要不改变这种制度安排，就无法真正建立起市场经济。

在分税制体制下，一个辖区内所有的企业，无论大小，不分行政级别，在税法面前一律平等，企业该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境，可以由企业自主分配。这样一来，各类企业公平竞争，企业的行政级别随之被淡化，企业的厂长、经理，哪怕是国有企业和国有控股企业的领导，以后也越来越多地可以在不参照行政级别的情况下，靠企业家市场来挑选和配置。这些是真正搞活企业的关键，也是1994年财税体制改革确立分税制的改革框架以后才形成的。

现阶段，一般人认为企业跨隶属关系、跨区域、跨所有制、跨各种各样标签概念的兼并重组是很自然的事情，而在1994年以前，这种事情难上加难。企业和政府之间的关系也是在1994年经济性分权之后，才得到一个适应市场经济的规范处理，各类企业也就开始有了一条公平竞争的起跑线。同时，中央和地方关系亦前所未有地进入一个相对稳定的状态。原来说的“一定五年不变”“一定三年不变”，实际上是频繁变动的。1980年财政“分灶吃饭”后，中央曾三次向地方借钱，还开征了预算调节基金，以致在利益驱动下资金较为分散，在预算内和预算外，还有为数可观的“制度外”资金。1994年以后到现在，也再没有说“一定多少年不变”的问题，只是说，中央拿什么，地方拿什么，怎样合理优化调整。此后，资金的规范管理、预算安排的相对稳定与可预期等才成为可能。

总之，经济性分权，在社会主义市场经济最基本的经济关系——政府和企业、中央与地方这两个方面，首先是真正形成了与市场经济发展内在逻辑相契合的制度安排。其次，还有一种关系，即政府（包括中央政府和地方政府）作为公共管理实体的政权体系与公民、与纳税人之间的关系也越来越清楚。在这个过程中，个人所得税改革引起了社会的广泛关注，在客观上进一步唤醒了公民意识和纳税人意识，当然也带来了很多复杂的问题。

与此同时，我们也要看到分税制改革以后出现的新困境。一是在2000年前后一度出现特别严重的基层财政困难，二是2008年“四万亿”政策以来出现的广受指责的土地财政和地方隐性负债问题。实际上，出现这些问题，不应归咎于分税制，因为我国省以下并没进行真正的分税制改革，还迟迟未进入分税制状态。地方财政出现的这些问题，恰恰是来自我们过去就知道一定会出问题的制度安排领域，因为我国所有地区，包括最发达的地区，在省级行政区以下仍没有能够实行真正的分税制，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓的分成制和包干制。

因此，接下来深化改革的重要任务，便是怎样把经济性分权进一步贯彻到省以下，真正把分税制从上到下贯通起来，让它成为市场经济发展的长效支撑机制。在这方面也有不同的认识，有的学者提出要因地制宜，分成农业区域和非农业区域，农业区域不搞分税制，非农业区域才搞分税制；同时中央和省一级搞分税制，省以下不搞分税制。听起来这似乎非常合乎中国国情，但这种认识实际上还没有真正理解和把握市场经济所要求的财政制度安排的本质内容，因为整个财政体制和“以政控财，以财行政”财政分配体系所对应的是一个统一市场，这个统一市场的制度规则应该横向到边、纵向到底。无论是在五级框架下还是在三级框架下，只要省以下财政实行五花八门的分成制、包干制，中国市场经济发展和经济社会转轨的财政制度安排问题就不可能解决，而且还会有潜在的风险：中央与地方的关系仍缺乏规范性和稳定性，长期这样下去，中央和省级的分税制可能都维持不了。现在有人认为，中央拿得过多，只要给地方更多的分成，整个局面就活了。回到分权概念上，我们坚决不能认同这种实际是以五花八门的分成制为出路的观点。“分灶吃饭”代表财力分配的分权并没有跳出传统的行政性分权与讨价还价式体制框架，所以必须探寻新的改革路径。

培育地方税体系：实现经济性分权的可行路径

改革中确实需要充分考虑中国的特色和特殊情况，但是发展市场经济必有一些共性的特征，比较突出的是国家财力分散，地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。在经济性分权新时期，省以下不能真正实行分税制的原因就是财政层级太多——省以下还有四个层级。解决这个问题，应该另辟蹊径，走扁平化的道路，减少层级。

行政性分权在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理、稳定的分配关系。农业税取消以后，以农业税为主要财政收入的地方，尤其是乡镇没有或基本没有收入了，无从谈起怎样建立乡镇实体财政的问题，也没有能力给乡镇配金库，因为工商、税收以及其他方面的政府管理关系，都是按照经济区域而不是行政区域在下面设分支机构，实际上就必须放弃之前一再强调的建设乡镇财政的方针。下一步，行政方面也需要通过乡镇改革，把一般的乡镇（首先是农业区域的乡）变成县级政府的派出机构，不再是五大班子齐全，不再设七所八站，不再设乡镇财政实体层级。“乡财县管”是过渡方式，已较普遍推开，虽然此事在珠三角和长三角地区可另论。发达地区像广东的东莞，镇以后该怎么样发展，有必要进一步调整，有些可变成区，像东莞设成地级市以后，下面没有区这一层级，以后可把若干镇合并成一个区，区下面再设街道办事处。这种区以下的建制街道办事处，实际上就是根据工业化和城镇化发展过程，把原来的乡镇层级变成与现在北京这种大都市的基层差不多。还有另一种情况：新疆塔里木河流域沿着一个100多公里的狭长水系，散居着的几千人组成了一个乡，这样的地方基层有其特殊情况，先不急于解决，所以民族地区和边疆地区的特殊情况可另说。在其他大部分地方，乡镇改革的大趋势是非常明显的，也是不可逆转的。

通过省直管县，可以把浙江经验全国化，就是市和县在行政不同级的情况下，可与省级财政直接结算，财政不必再分市和县这两个层级配税基，以后逐渐形成中央文件明确说的“行政省直管县”结构。广东在此方面已经起步。从长期来看，省与省以下是两级，即省和市县，再加上中央，形成三级行政架构，原来五级分税制的问题就解决了。三级行政架构如何配置税基，有国际经验可以借鉴，我国也有相关的成功探索。

按照三级分税而不是五级分税，看起来是个技术问题，实际上是一个实质性的必须解决的出路问题，要求形成共识的问题。我们可以想一下：如果要了解中国财税体制运行的真实情况，可以把各省以下行政区的财政体制方案放在一起探讨。从分税制改革实践可以很清晰地看出，1994年以后，不要说欠发达地区，就是发达地区省以下也没有真正进入分税制状态，而只是维持了中央和省之间分税制的基本结构，并且共享税已经越来越多。我们的底线是，各个地方都必须按照统一规则处理共享税，增值税过去是75%归中央、25%归地方，现在“五五分享”，北京、上海如此，西藏、青海也如此，这是基本的规则，是底线，剩下的问题就要靠转移支付解决。

现在的真实情况是省以下都没有进入分税制状态，那么对于1994年以后困扰我们的地方财政困难、土地财政和高隐性负债等问题，打板子打在哪里？是打在分税制身上，还是打在省以下没有真正贯彻分税制而不得不实行的分成制、包干制身上？我认为这是我们要认清的真问题，也是一个大是大非的问题，必须把这些问题看清楚，才能真正进一步处理好财税改革该何去何从、怎么把握大方向、怎样通盘考虑的问题。前已提及，有一种意见是，中国可以考虑只在中央与省之间实行分税制，省以下不搞分税制。我的回应是：省以下不搞分税制就是中国现在的真实情况，你说维持现在的真实情况就可以过得去，中国就可以由此而一路实现现代化吗？显然这个观点不成立。正是因为省以下没有真正进入分税制状态，现在才有这么多的困扰，如地方财政困难，土地财政的偏颇，地方隐性负债过高。解决这些问题的关键是形成有效制度供给，即通过有效制度供给真正破解财税改革的遗留问题。

为真正把分税制改革代表的经济性分权贯穿到底，就必须进一步培育地方税体系。在建立地方税体系时，我国可考虑的支柱税种有两个。一是资源税，中西部工商业虽不发达，但资源富集，所以通过资源税可使其形成大宗稳定的收入来源，像新疆先行先试以后效果就非常明显。新疆于2010年率先实行的资源税改革，当时只涉及原油和天然气两项，但仅是这两项，从静态算账来看，一年就为新疆增加几十亿元收入，以后此类税收还会继续上升。与形成这种大宗稳定的收入来源相配套的资源税改革，意义其实更宽广，它可使整个中国在市场经济发展以后，在可持续发展、节能降耗的问题上形成一个以法律为背景的长期有效的经济杠杆。也就是说，依靠经济内在利益的调整机制，逼着整个产业链从资源开发开始，所有的经济主体在税收加入的比价关系调整经济压力之下千方百计地节能降耗，开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品。

在地方税体系中，另外一个可以寄希望的支柱税种，就是2011年上海、重庆先后试点的不动产保有环节的税收——房产税（亦即后来立法中所称的房地产税）。要使中国走向现代社会，必须有与现代化相适应的不动产税制，必须有现代意义上的、与不动产相配套的调节制度，构建不动产保有环节的税收是不可回避的。随着时代的变迁，要进一步适应社会需要，优化再分配和财产配置结构，不动产保有环节的税收就是主要抓手，从长远看还可成为地方政府财源建设方面的主力税种之一。

财政集权与财政分权之争

在改革开放初期，财政体制以宏观层面作为突破口，率先进行改革，改变原来“总额分成，一年一定”的高度集中财政体制，向地方分权，并进一步向企业分权。之后，中国财政改革逐渐和顶层设计之下的全面配套改革融为一体。

在确保中央必不可少的开支的前提下，明确划分各级财政的权利和责任，做到权责结合，打破了大一统的高度集权格局，扩大了地方政府配置资源的权力，提高了地方政府的积极性。同时，国民收入分配格局分权取向的重大变化，也促进了多元化市场主体的形成。

下一步应重点研究公共预算和财政体制改革，因其牵一发而动全身。它把整个中国若干个“五年规划”之下怎么走向现代社会的很多任务全串在一起，从基层到中央，社会管理的方方面面都可在这个大的概念之下打通。

在讨论集权和分权的问题时，单纯讲集权多一点好还是分权多一点好并没有多大实际意义。关键是要考虑什么性质的分权，以及什么样的事权方案。有人认为，提高地方政府收入的集中度，就可以缓解现在的矛盾。我不认同这种观点。实际上，现在中央和地方的事权还没有很好地划分，应该尽快形成事权明细单，然后根据事权考虑中央政府如何发挥转移支付功能，然后再权衡中央和地方财政的比例关系。这个比例关系高一点或低一点，表面上看是分权和集权的标志，其实不是这么简单的关系，更多要看是不是符合经济性分权的内在逻辑，是不是与市场经济所要求的分税制原则真正一致。过去美国和日本都是联邦政府或中央政府层级要拿整个财政收入的接近70%，而2011年以来，中国中央政府财政收入占比却低于50%。如果简单地说地方多拿一点，那么另外一些矛盾就可能尖锐起来。中国欠发达地区实际上需要中央更多的转移支付。

在转移支付方面具体怎么优化，有许多问题需要讨论。在中央和地方财政收入占比背后还有很多更深刻的问题与事权框架有关，不是简单讲中央多一点还是地方多一点，而是要从本源开始做更有建设性的研究。有人认为，中国现在有很多应该由中央做的事情，但中央并没有真正承担起来，如维持法律的公正，很多经济事务上的司法权就不能再给地方，特别是涉及跨地区经济纠纷的司法权，应该统一收归中央，中央可以垂直地、巡回法庭式地来处理这些司法问题，这样才能使地方的司法机关不再从自己的局部本位出发来处理跟自己利益相关的案件。司法机关一旦不能超脱局部利益，就极为容易产生非常明显的不公正情况，如缉私等案件，显然需要中央政府更多来承担事权并加以强化。可见，并不是中央政府财政收入所占比重越低就越符合分权要求。在有些方面，中国现在按照事权合理化这个取向要做的事情，动作可能会很大，但是在做研究时不得不考虑这些问题，考虑能不能做一些必要的渐进式调整。有些事情是很显然的，如果按照当前模式，地方都分别形成自己的公检法体系，那么在利益驱动下不公正的事情可能会日趋增多，因而有必要从事权合理化的角度来推动相关改革。

在集权和分权概念下，关键是看能不能由粗到细形成事权明细单，再加上其他的配套改革。该收到中央的权力往中央收，该彻底下放到地方的就要落到地方。中央和地方在总财力盘子中各拿多少比例，是随之生成的，而不应该事先设定，不能因地制宜地来划定不同地区最主要税种的分成比例。一定要认清听起来似乎有理的因地制宜的实质，绝对不能跨过共享税一视同仁这条底线。其他所有因地制宜的事情，要靠转移支付来解决。中央和地方共享的税收，必须按照1994年划定的框架来落实。所有需要进行利益调整、区别对待的，通过优化、强化转移支付，包括发展横向转移支付，将之系统化，使之具有可持续性。

事权：与财权相顺应，与财力相匹配

党的十八大强调了预算必须是全口径预算，所有的政府财力必须统统表现在预算之内。全口径预算的基本逻辑就是，财政为全局服务客观要求预算的完整性，所有政府的财力必须纳入规范的预算体系中，而财政预算所对应的这些事权，当然就对应政府活动的范围、方向、重点、政策要领和突出重点以后必须兼顾的所有事项。

（一）财政事权是政府事权

事权的划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府财政关系的逻辑起点和前置条件。2016年国务院下发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）要解决的这个事权问题，其实是一个始发环节，就是各级政府首先应该明确怎样使自己的职能合理化，应该做什么，不应该做什么。

在此我想探讨文件中提出的一个概念，即财政事权的概念。首先要明白：政府事权、财政事权二者到底怎么理解，有什么区别？无论文件怎么表述，我个人认为财政事权只能是政府事权。

我的观点是，并不存在游离于政府事权之外的财政事权，无论是政府事权还是财政事权，我们所说的事权的合理化，都必须跳出财政看财政，把握好以财政分配体系为政府合理履行职能服务这个内在本质。

（二）各层级事权划分应遵循“三原则”

从中央开始往下，各个层级的事权划分应遵循什么原则呢？我赞成财政部原部长楼继伟提出的“三原则”。

第一是外溢性原则。楼继伟指出：中央也好，地方也好，划分事权从原则上讲，首先要看政府所要发挥的具体职能的外溢性，比如国防是整个国家的安全防卫，它外溢到我们国家的全部版图。所以，就不能简单地把它看作是一个一个区域的问题。如果它覆盖整个国家，显然它应该是中央的事权，这样才能合理地履行必须统筹协调的政府职能。

在国防领域我们过去的实际情况是怎样的呢？实际上，是把中央和地方混在一起，本应该确定为中央事权的国防，却出现了“军民联防”、“双拥模范”、民兵预备役等情况，地方参与进来以后，形成种种错综复杂的事权和财权关系。在特定的区域，比如新疆，还有屯垦戍边的兵团，兵团承担特定的国防使命任务，同时它又有其他职能。

那怎么把事权与事权后面必然要配的财权及财力的关系理清，过去的做法不太令人满意。有一些事情没什么外溢性，比如具体到每个地方政府辖区内的不动产，包括大家关心的居民住房，基本不涉及外溢性的问题，就适合由当地的政府来管。

第二是看信息的复杂程度。从住房等不动产来看，是适合地方政府来管的，因为每套住房的地段、朝向以及各种各样配套的要素很复杂，中央没有必要跨越中间的层级一下管到地方基层。而且交给地方管又没有外溢性，还有利于最大限度地减少信息的不对称，提高管理效能。

第三是追求激励相容原则。同样从住房等不动产来看，同时按照市场经济的经验，地方政府如果能管，不只是在交易环节能够取得税收，还能在保有环节适当取得税收。地方政府的财源建设机制就和税收索取权结合在一起，地方政府就会意识到，只要专心致志地优化本地投资环境，履行好提供公共服务、维护公平竞争的职能，其财源建设跟着就一起解决了，同时实现了激励与政府职能合理化的兼容。中央政府不必在细节层面去管各个地方辖区之内的不动产，相应地，不动产的税收也应划为地方税。

（三）进一步厘清事权需深究三个层面的问题

第一，事权配置合理化的实现是否可以按照有人建议的跳过财权配置合理化而直接对应于财力？中央过去曾强调“事权和财权相结合”，后来直接讲“财力与事权相匹配”。有人认为可以把财权问题抛到一边，我认为这不成立。仅仅以事权简单代替财权去跟财力匹配，将意味着什么事情都靠转移支付解决，即不用考虑税基怎么合理配置的问题了，显然此路不通。既然是分税分级财政，在各个层级上，税基这样一个财权怎么配置的基本问题是绕不过去的。

第二，各级事权、财权合理化的通盘框架有没有可能维持五个层级的传统架构？在各经济体（包括世界上规模最大的经济体）中，中国形成了很独特的一个五级政府架构，而搞分税制的其他经济体，如美国、日本、德国、英国等都是三级框架，它们的共同经验是分税分级与整个制度安排匹配。1994年的时候我们意识到这一重大区别，但是当时来不及细化具体方案，希望先建立中央和以省为代表的地方政府之间的分税制框架以后，再探索出一条五级分税制的道路，但是从实践来看，五级分税之路走不通。我想强调的就是，如果把事权和财权合理化当作一个制度安排必须解决的内在问题，那么传统的五级框架就必须进行改造。

第三，以上两点表明，我们势必要抓住中央文件早已经明确的扁平化思路，探究怎样着手推进。这又是一个充满争议的问题，比如“省直管县”，从浙江开始，财政部已经发文要在全国推行，但这几年的进展并不尽如人意，而且还有反对的声音，值得进一步讨论。

从全局来看，现在牵一发而动全身的事权合理化问题，实践中如果五级框架无解的话，我们怎么找到有解的框架？这个有解的框架，显然是在农村税费改革以后已经实现了“乡财县管”的基础上，再借鉴浙江经验和财政部的通盘部署推进“省直管县”，这就有可能把五级实体层级变成三级，以明确事权和税基（三级形成事权明细单，20种左右的税按三级配置），进而推行中央和省两级自上而下的转移支付制度。

┏延伸阅读：2017年关于三级事权的政协提案┛

党的十八届三中全会通过《决定》之后，中央政治局首先审批通过了关于财税改革的方案，确定预算管理改革、税制改革和理顺中央地方财政体制关系三大方面的改革任务，并提出了时间表的要求。2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，简称“49号文件”）。为贯彻落实财税改革方案与49号文件提出的改革任务，在理顺中央、地方财政体制的深化改革中，应尽早编制中央、省、市县财政事权一览表，并对应列出三级财政支出责任明细单。特以本提案简述建议如下：

其一，合理设定各级财政事权必须具体化到一览表的形式上。

财政作为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系，是为政府履行其应有职能服务的国家治理基础与重要支柱。政府职能的合理设定，需要具体化到各级财政的事权与支出责任设计上，并且必须细化到“财政事权一览表”和与之对应的“支出责任明细单”上，才能在实际工作中具有可操作性。多年来，关于政府职能转变和与之匹配的财政事权合理化的问题，各方一直在讨论，决策层也多次强调，但也一直停留于某些原则性表述上，尚无法对接实际工作部门的具体操作，于是方向、原则与实践始终脱节。这种改革任务悬于半空的状态，不宜再继续下去了。

其二，我国各级财政事权的一览表应当按照中央、省、市县三级来编制。

我国政府与财政的层级，是相当独特的中央、省、地市、县、乡镇五级架构，这使得1994年财税配套改革形成的分税制体制框架，在深化改革中遇到了“五级分税无解”的难题，以致省以下的分税制迟迟不能够真正落实，实际上在“过渡”中却僵化为较普遍的省以下分成制甚至是市以下包干制，衍生出诸如基层财政困难、隐性负债和土地财政等方面的不良问题。为完善社会主义市场经济和与之相匹配的分税分级财政体制，我国需要继续推进以“乡财县管”和“省直管县”为操作途径的扁平化改革，将财政实体层级调整为中央、省和市县三级架构，从而使省以下分税制由无解变有解。与此改革大方向和内在基本逻辑相适应，编制我国各级财政事权的一览表，宜按照中央、省、市县三级来设计掌握。

其三，三级财政事权一览表的编制，可由粗到细，动态优化。

考虑到中国经济社会转型还处于攻坚克难的阶段，政府职能、财政事权还有一个从比较大幅、频繁的调整向逐步稳定成熟的转变过程，故三级事权一览表的编制，可按照尽职事务的外溢性、信息复杂程度、激励相容等原则和匹配适宜的地方税种等客观要求，由粗到细地在一个较长时期内动态优化。建议起始阶段，参照已有的相关课题研究成果（包括有关这一专题的中央层级国经中心智库报告和地方层级河北省辖区内的方案设计等），由管理部门牵头设计一个相对粗线条的方案付诸实施，再于实践中总结其管理运行经验，做出细化改进，争取尽快把三级事权的一览表，对接到以预算支出科目为技术性支撑条件的三级支出责任明细单之上。以后动态优化的处理，将可望趋于从容。