第2章 财税改革的历史与现状

2.1 预算改革——从“预算外的预算外资金”谈起

大家知道，预算是国家年度集中性财政收支计划，它规定国家收入的来源和数量，财政支出的各项用途，反映着整个国家的政策、政府活动的范围和方向。现代意义的预算对于政府履行职能不可或缺。历史上，各国政府曾在很长时间都没有一个像模像样的预算。在资产阶级革命以后，西方国家开始对一定透明度的预算有了明确要求。美国在“进步时代”（1880—1920年）的发展过程中，形成了现代意义的预算体系。

2014年国务院印发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）所列全面推进深化预算管理制度改革的各项工作的第一条，就是“完善政府预算体系，积极推进预算公开”。政府所有的收入和支出，都要纳入预算管理公之于世，少数涉密的除外。实际上，除了国防、外交两个涉密单位外，所有中央各部、委、办等机构的部门预算近年都在网络上公开了。同时，要求地方政府也要跟进。这是对预算透明度的要求。另外，党的十八大提出了全口径预算，要求政府所有的财力都必须在预算中体现，不能藏着掖着。经过多年改革探索，财政部已于2012年明确提出不再允许存在“预算外资金”概念。至于说更早的时候常提及的“小金库”，也就是所谓“预算外的预算外资金”，早就已经明确了其非法地位。经过了几轮清理，“小金库”等情况整体得到改善。所以，现在既无“制度外资金”又无“预算外资金”，中国的整个预算，就是一套完整全面反映政府财力的预算。

预算透明度和完整性的意义何在

从历史上来看，欧洲在资产阶级革命前的预算被称为“王室预算”。王室有收支计划，但没有对社会公布其信息的义务。资产阶级革命之后确定了一个“无代表不纳税”的基本原则，行公权的政府“钱从哪里来”，首先要跟公众交流以后形成一个基本共识并且将之法律化。这是历史的进步。税收法定、信息公开，是解决“钱从哪里来”（收入侧）的问题，跟着是要解决“钱用到哪里去”“怎么用”（支出侧）的问题，收支合在一起，便形成了“公共财政预算”。

1880年前后，美国经济发展势头强劲，但在制度管理上还有过一段混沌时期。当时腐败猖獗，公共财产流失屡见不鲜，预算缺失正是罪魁祸首。学者王绍光教授写过一本书——《美国进步时代的启示》，他开宗明义地讲，1880年前后美国社会的情况跟改革开放初期中国的情况有一定相似性，在经济发展势头强劲之时，也出现了一系列社会矛盾，比如说各级政府官员可以随意地设立各种各样的收费名目，苛捐杂税较多，要花钱才能办事，等等；公民越来越多地要求了解情况，要求信息透明，政府并不能简单自觉地顺应公民的要求，因此就产生了种种矛盾。

美国是如何摆脱这种混沌局面的呢？“进步时代”是美国现代财政制度的成型期，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底改革，但是并没有设计出一个正面表达的政治体制改革方案，而是通过一系列改良色彩非常浓厚的手段，实现规范化与法治化。

王绍光教授在书中举了一个例子：1911年美国纽约曼哈顿下城区三角衬衫厂发生一起火灾，100多名工人遇难，其中还有不少童工，这场大火在美国社会产生较大震动。此后，美国开始立法明确规定，只要是多层建筑，外部就必须悬挂金属疏散梯。后来规定摩天大楼必须设置疏散通道，2001年“9·11”事件发生时，从双子塔大楼逃生通道跑出的人比死的人要多。如果没有逃生通道，“9·11”事件的死亡人数就更多了。这项法律可以在“进步时代”找到源头。在不幸事件发生、问题暴露以后，人们就会认识到要做一些事情来亡羊补牢。在1911年的火灾之后，美国通过立法解决了许多问题。

美国以同样的逻辑来处理公共资源配置的问题，在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。到1913年，美国终于有了一个很清晰的关于个人所得税的法律规定。在个人所得税确立以后，一直到现在，美国联邦政府的运作主要依靠个人所得税这个大宗财源，再加上社保体系中的工薪税。现在，所得税在所有发达国家都是最重要的税种之一，这跟中国的情况大相径庭（中国第一大税种是增值税，属于间接税）。在这前后，美国的地方基层政府也在博弈之中确立了政府履职运作的稳定财力来源，主要是靠直接税中的房地产税。在支出方面，美国最重要的变化是引入现代预算制度，预算改革的目的是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。

那么在美国，当年政府与公众是怎么沟通的呢？在新闻媒体业发展起来以后，当时的美国总统打开报纸天天看到公众对政府的各种指责，于是很生气地对记者说，你们只看着脚底下那堆牛粪，扒过来扒过去。意思是怎么不宣传主旋律，不报道政府做的工作成绩。当时，美国媒体敢于挑刺，总统这么一说之后，媒体记者回应说“我们就是扒粪者”，并有了继续专挑政府毛病的“扒粪运动”。当时，人们对腐败的厌恶和愤怒成了改革的动力。在这种情况下，政府只能更规矩地做事，钱怎么来，钱来了后怎么用，收入支出都要有法规约束，这就是预算规范。从这个意义上说，预算是一种对政府和政府官员的“非暴力制度控制方法”。

改革派认为，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。于是，美国的预算开始成为一项制度，预算通过议会或各个地方立法机构审批后，就成为具有法律效力的执行文件。看似不起眼的预算改革对美国后来的政治经济发展产生了重大的影响。

1920年，当时占美国GDP一半以上的纽约市在预算民主上开了先河，率先出台了城市预算法规，形成了美国现代预算的基本框架。其基本特征就是：事前决定、公众参与、规范决策，一旦决定以后就要严格执行，并实行问责制。这在当时的美国似乎也是破天荒的创新，以后就成了通行的情况。一直到现在，美国联邦、州、地方三个层级的预算大体上都是这样的标准形态。

还有一个重要的发展就是实行滚动预算。美国联邦政府的预算一编就是五年，每一个年度结束后即做当年的决算，继续向前延伸做五年的预测与预算编制。这样不断地滚动往前走，让公众可以看清楚，政府眼下在做什么，未来五年还要做什么。

在中国，最早要求政府把预算信息公开出来的是深圳市的一位海归企业家吴君亮。他说他是中华人民共和国公民，有权知道政府财政是怎么安排的，于是他给深圳财政局写信要看预算大本，刚开始财政局不理他，后来批准了他“看预算”的申请。他去了以后看到厚厚的一大沓过去作为保密文件的预算资料摆在那里，工作人员说他可以看，但领导说了不得抄写和复印。他就问了一句，那拍照行不行？接待人员沉吟了片刻说领导没说不许拍照，他和助手就在那儿把好几百页都拍了下来。后来他做了一个专门的网站，跟大家一起讨论如何使政府的预算更合理。这就在全国开了一个头。

当然，这个举措不能说对推动预算制度进步起了根本的作用，但与党的十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”的目标方向完全一致。

广州是全国最早回应人大代表对预算质疑的城市。人大代表提出，广州市为什么对其下属的机关幼儿园的拨款一拨就是一两千万，是不是对干部子弟有特殊对待？广州市财政局的回应是，这是幼儿园由官办向社会办过程中的过渡，无论是干部子女还是非干部子女，都是祖国的花朵，没有道理歧视，但是有些机关幼儿园确实需要添置新设备和改善条件，所以安排了这些预算。有所解释后，人大代表得到了一定的满足。这之后可能就会生成一个新机制：以后人大代表可能就会年复一年查问政府是否能兑现改革承诺，有没有实现幼儿园的社会化？如果三五年以后还是老样子，人大代表就会追问，原来说好的改革为什么不落实。

从这个角度看，有了透明度就会有公众的知情权、质询权、建议权、监督权。表面上看，这是一个关于透明度的技术性问题，其实是公共资源分配机制的公共性与合理化问题，是“以政控财，以财行政”的体制优化问题，意义非同小可。近些年中国在这方面有很大进步，但要达到理想的状态还要假以时日。

中央的态度非常明确：中央级部门预算挂在网上，并要求提高细致程度，地方以后也要照此办理，除了保密事项外，或早或晚都要全部挂到网上。有些公共财政改革实施比较早的试点地区，比如河南省焦作市，就把这些信息全部挂在网上，在一些特定的场合，老百姓甚至可以索取这些文件。

1988—1989年在美国当访问学者时，我在专门的政府书店里买到了一本简版的联邦政府财政预算。对于州政府的预算，我写了一封信给宾夕法尼亚州的财政部门，说“我是匹兹堡大学的访问学者，希望得到你们的财政预算信息”，没几天他们就寄来厚厚的两大本材料，他们认为这是应该提供的信息。这背后的逻辑，就是要让公民知情，而知情以后就可以行使监督权和质询权。

在中国这个制度建设逻辑其实就是中国共产党成立时就一直坚守的信念——“人民当家做主”。新中国成立之初，毛主席说过，国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。编制全口径的预算，旨在反映各级政府活动的范围、方向、各种各样的政策要领和预算信息所伴随的一切收支细节。

公众有了知情权，再通过合理的制度安排，让公众意愿能够形成最大公约数，落到预算文本上，就是实现人民当家做主的决策权，当然这还是一个要努力实现的理想境界。

中国有了这样一个预算改革的目标，在实际工作中要解决的现实问题是什么呢？

形成全口径的预算体系，支出一般不再与GDP挂钩

现代预算的全面完整，要求所有政府财力统统纳入预算。政府预算应该包括政府预算收支的全部项目，不允许政府在预算规定范围之外有任何收支活动，也就是要构建全口径的预算体系，使公民能够对政府预算进行“全景图”式的了解和监督。

如果从预算的透明度与完整性方面考察，我国现在的预算体系包括四个相对独立的部分：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。具体又分为中央一般公共预算和地方各级一般公共预算；政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支；国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

这四个方面预算合在一起组成全口径的预算体系。所有的政府，不论财力如何，都要编制预算，这是基本的原则，而且今后不再强调专项支出和政府收入挂钩。这一点会使各个部门产生不同想法：过去因为强调一些部门的特殊意义与重要性，先后形成了一些“法定支出”要求。比如公共部门教育支出达到年度GDP的4%，这是必须达到的法定指标，这就叫挂钩。另外，农业、科技、计划生育、精神文明等都有挂钩的要求。后来发现，从中央的角度看，整个中国的预算盘子，有48%已被僵化、固化，就是被这些挂钩项目给锁死了。有些挂钩项目从逻辑上讲也有问题，比如科技领域，要求科技投入资金增长的幅度超出一般支出的增长幅度。如果每年都超出，这一部分的比重就会不断上升，最后其他部分预算就会降低。这些挂钩原则都是当时至少写入了红头文件、具有法律效力的。党的十八届三中全会明确提出，以后原则上不再做这种挂钩的处理，而是根据不同年度和具体情况统筹协调，这是中国预算的一个进步。

将现代预算引入跨年度滚动预算平衡框架

为了解决传统年度预算平衡框架带来的问题，我们在改革中引入了跨年度预算平衡框架（又称“跨年度滚动预算”），让这两个体系共同发挥作用。

我在美国做访问学者时就注意到，美国联邦政府的滚动预算特别符合中国人所说的统筹协调、综合平衡。目前中国还做不到五年期滚动预算，经过这么多年的探讨与努力，党的十八届三中全会后下决心先做三年期滚动预算编制，但三年期预算也非常考验我们的能力，重点在于对预算内容和相关政策进行优化调整。现在谁也不敢拍胸脯说自己能预测得多么好，但总的来说要往这方面努力。

我专门做过美国三级政府预算的调研，无论到哪个层级哪个地方，我都会问，预算安排了以后，实际情况发生变化了怎么办，负责预算的官员能否根据实际情况调整预算。他们的回答很干脆：我无权做出任何调整，如果我要调整的话，就会进监狱。这么严厉，当时听着我觉得有点不好理解与不敢恭维：情况在不断变化，谁敢保证预算编得恰到好处呢。但后来，我了解到美国有预算调整的程序，但是在走完调整程序之前，谁也无权在预算执行系统中操作。

比如，“9·11”事件发生后，在全国惊魂未定的情况下，美国国会在48小时内通过了紧急拨款法案，拨出了几百亿美元的反恐资金。这属于特事特办、急事急办，就是通过预算调整的程序，把钱拨出来。

今后中国的预算原则上也需要这样操作。我们过去所说的严肃预算执行纪律规则，在编制水平提高的情况下，会体现在一种看起来似乎很“僵化”的执行过程中。“打酱油的钱不能打醋，买棺材的钱不能抓药”，要调整使用买酱油、买棺材的钱，需要走规范的调整程序。

美国国会图书馆是全球最大的图书馆之一，有几千名雇员。但我到访时听说管图书的工作人员有几百人就足够了，剩下的人都是美国国会请来的做经济预测、政策分析、数据处理等工作的各类专家。他们虽属国会图书馆编制，但实际工作是配合美国参众两院的预算专门委员会，跟总统预算办公室与财政部，真刀真枪、逐条逐款讨论联邦预算是否合理。因此可以理解，美国总是提前一年半就开始编制预算，走这么多的步骤，花那么多的人力物力财力，确定下来的预算当然要严格执行。

如果从美国进步时代的启示来考虑，中国的预算制度改革是不是可以抓住预算透明度、预算体系、预算和公众之间信息交流与良性互动来进一步推进？这样也可以同时实现经济、社会生活的民主化与法治化。

此外，在预算改革中，在完善转移支付等方面，我们可以做的事情还有很多。同时，预算编制好后，要抓好其执行以落实预算的安排。规范地方政府债务，也是“十三五”乃至“十四五”时期的热点。《预算法》修订后，地方债管理也将更加规范，明确怎么借、怎么用、怎么还。关于税收优惠的规范，也在逐渐推进中。这些改革要求与实践，体现了近些年来财政制度的进步，但深化改革仍任重道远。