第一节 研究背景

随着经济、社会、文化的发展，新农村建设和农村社区建设的提出，城乡统筹发展战略的实施，农村管理体制的变化和农村社会问题的社区化，以及农村居民对公共服务供给的企盼，公共服务社区化的实现被提上了日程。

一 农村社区建设的提出与实践为农村公共服务社区化的实现奠定了基础

就全球而言，人类社会发展与社区发展的关系，经历了依靠社区、弱化社区、重建社区的过程。在农耕文明时期，人们依靠社区发展而谋求社会发展与共同福利，在工业化时期，人们弱化传统社区而依靠国家与市场制度促进社会进步，在后工业时代，人们重新依靠社区来促进社会发展。我国虽然没有进入后工业时代，但社会发展与工业化发展阶段“错位”，出现了西方后工业时代的一些社会问题：农村的“空巢”、留守儿童不断增多等。面对这些棘手的事务政府也无能为力，而由社区解决无疑是一个很好的方式，因而出现了社会问题社区化。由此，在经济社会转轨的条件下，为了促进农村的全面发展，提高农村公共服务供给的质量，党和政府提出了农村社区建设的目标。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要加强“农村社区保障”、解决“农村社区服务”等问题；党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》进一步提出了积极推进农村社区建设的问题；党的十七大、十八大报告又对城乡社区建设提出了新要求；十八届三中、四中全会以及中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作》的指导意见，为全面深入推进农村社区建设进一步指明了方向。民政部为了落实中共中央关于农村社区建设的指示采取了一系列措施，进行了大胆的尝试，取得了很好的效果。社区建设对农村社会发展具有重要意义，是“继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造后的又一新的伟大创造”（徐勇，2001）。

农村社区建设为公共服务社区化的实现提供了平台。农村社会救济、社会保障、社区环境保护、社区公共设施建设、公共卫生与保健提供、社区文化建设、社区治安等的提供需要以社区为平台，由政府、社区、社会、驻社区单位、社区居民等合作完成。而且，在当前“工业反哺农业，城市支持农村”以及国家加大对农村公共服务支持力度的条件下，农村缺乏相应承接公共服务的组织，社区顺理成章地成为承担这一任务的重要力量，成为承接国家公共服务的重要平台。由此，农村社区建设的提出与试点为公共服务的社区化奠定了基础。

二 农村管理体制改革和城乡统筹发展战略为农村公共服务社区化提供了条件和机遇

（一）社会转型、农村管理体制改革为公共服务社区化提供了条件

长期以来，基层政府对农村进行了严格管理，村支两委行政化倾向很强。随着集体经济体制解体，村民委员会为村民提供服务的功能进一步弱化，农村微观管理和组织体制难以适应建设社会主义新农村的需要。农村基层组织资源整合能力不强、社会服务功能弱化使党和政府的各种支农惠农政策难以落到实处、农村居民公共服务的多元化需求无法得到满足、“原子化”的农民在与市场或社区外的企业直接博弈中处于劣势。在“小政府、大社会”的治理改革背景下，我国政府也进行了“瘦身”，通过“权力下放”“层层授权”，把大量的管理职能从政府下放到农村社区，使农村社区公共服务供给的类型由传统单一型向多主体联合型转变。行政改革和机构改革的推进，政府职能的转变，使得原属于社会的权力回归社会，回落到社区。改变政府包揽一切社会事务的旧有治理模式，居民自我管理、群体扶助互爱提供公共服务成为必然选择。政府不再是社会整合的唯一主体和农村社区公共服务的唯一提供者和管理者，社区承担了重要的职责，公共服务的社区化应运而生。

（二）城乡统筹发展和新农村建设战略为公共服务社区化提供了机遇

在科学发展观的指导下，统筹城乡发展、实现公共服务均等化以及新农村建设战略的实施给农村公共服务社区化带来了机遇。科学发展观的核心是坚持“以人为本”、实现可持续发展。就农村而言，在于要尊重农村居民的基本生存权与发展权，为农村居民提供急需的公共服务。党和政府所提出的统筹城乡发展、实现公共服务的均等化目的在于满足农民的需求，从而落实贯彻科学发展观。实现公共服务的均等化无论城市还是农村，都应以社区为基础，增加供给、改善结构。由此，社区地位凸显。同时，党在十六届五中全会上提出了新农村建设的目标，并提出了推进社会主义新农村建设的总体要求：“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这一要求涉及政治、经济、文化和社会建设等方面，其重要思想就是要加强农村公共服务体系建设，增加社区公共服务供给，让农村居民当家做主，过上幸福的生活。因此，在进行新农村建设投入的大量的人、财、物等资源，为农村公共服务社区化提供了难得的机遇。

三 农民的迫切需求和农村面临的外部压力为农村公共服务社区化提供了动力

（一）农村居民的需求是公共服务社区化的强大推动力

公共服务社区化是以社区为载体、以居民的需求为目标，提供零距离的公共服务的模式，它克服了公共服务由政府供给的缺点和市场供给的不足，能最大限度地满足人们的需求。我国城市社区管理实践较早，城市公共服务社区化模式取得了一定的成效，城市居民的基本公共服务需求有了保障。而我国农村人口众多、一时还难以全部实现城市化，与此同时农村居民对公共服务的强烈需求又对公共服务的社区化提出了需求。在很长一段时间内我国农村人口绝对数较大是一个基本的现实。我国著名经济学家林毅夫认为，到2020年我国全面建设小康社会目标基本实现时，按照60%的城市化水平，仍将有6亿左右的农民。我国即使到2050年，基本达到中上等收入国家水平，农业人口降低到15%，仍然会有将近有1.8亿的务农人口。笔者比照日、韩两国的经验，推算出我国截至2008年农村剩余劳动力为32131.2万人。50岁以上的劳动力除外，按照经验数据，如果我国50岁以下的劳动力完全转移，至少需要20年，那时我国仍然有6亿多人生活在农村。而随着经济的发展、居民收入水平的增加、民主意识的增强，生活在农村的居民急需零距离的公共服务——希望住在农村过着城市人的生活，享受均等的公共服务。这种对公共服务强烈的、多样化的、零距离的需求，将推动农村公共服务社区化的实现。

（二）农村所面临的各种外部压力是公共服务社区化的强大拉动力

首先，农村社会问题下沉社区需要社区解决。改革开放以来，我国社会结构从“政府一元化结构”向“政府、市场、社会（社区是社会的细胞）三元化结构”转变，在这一转变过程中，各种社会组织承担的社会职能不断分化与分工，社会问题向社区集中，而政府对农村的控制力减弱，农村出现了权力真空；政府的服务鞭长莫及，因此可以将不该管、管不了、管不好的职能转移给社会、社区。这种外部环境使得农村社区在农村基层社会生活中的地位和作用日益凸显，可以发挥更大的作用。在很大程度上，社会问题下沉社区需要与之相匹配的公共服务实现社区化。老龄化问题出现后，农村面临养老服务、医疗保障、老人照顾等一系列公共服务压力，政府难以有效应对；留守儿童日益增多，缺乏亲情关爱，性格孤僻，心理障碍严重，部分留守儿童已成为青少年违法犯罪的高危人群，面对他们所需要的归属感、“关爱”政府无能为力；此外，社区治安、农村居民对公共服务的多样化需求政府也无暇顾及。综上，社会转型期中的一系列下沉到社区的问题还得依靠社区自己解决，也就是说，要依靠社区居民解决问题。

其次，解决农村经济发展困境需要加强农村公共服务供给和实现公共服务社区化。为了促进经济发展，党和政府提出了要有效启动消费，拉动经济发展，并认为拉动消费的重点在农村。但农村消费市场启而不动，其原因在于农村社会保障、公共设施建设等公共服务不健全，农民不敢消费或不具备消费的条件。农民缺乏医疗保险、养老保险等社会保障，为了应对不确定性、防止意外发生，他们不得不增加储蓄，节约开支。若能消除农民消费的后顾之忧，则可以有效促进农民致富和改善农村消费结构，活跃农村消费市场，促进农村经济发展。有专家认为我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给缺乏，导致城乡居民的消费预期不稳，边际消费倾向下降（迟福林，2009；雷潇雨、龚六堂，2014）。据专家测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高到55.2%（刘强，2006）。在农村，仅教育支出一项就占到家庭净收入的15%～20%（肖建华，2012）。另外，我国农村基础设施不完善也遏制了农村居民的消费，如个别偏远农村社区电力负荷不足使大功率的家电无法进入等。

再次，农民就业不稳定需要实行公共服务社区化。目前，农民就业不稳定带来了一系列社会问题，而通过社区化可部分解决就业问题，降低失业率。社区化服务本身就可以提供部分就业岗位，而且还可以通过社区提供就业信息，促进农民的就业。在农村剩余劳动力转移中，农村社区及社区社会资本始终发挥着重要的作用。据估计，省际农村劳动力转移大部分是宗族、家族血缘或地缘关系作用的结果。2009年7月23日《南方周末》发表了尹伊文《如何创造就业，才能超越美国模式》一文，讲述了美国社区在抵御金融危机中的作用，着重强调社区的人际亲情、社区关怀、归属感的巨大作用，以前曾被高度国际化的华尔街嗤笑为“低利润和低效率”的社区银行，在后美国时代对就业和发展起到了巨大的作用。

最后，解决农村公共服务的供求矛盾需要实行社区化。长期以来，我国实行的是城乡分割的二元经济结构。国家财政对农村的投入严重不足，导致农村无法形成公共服务的有效供给机制，农村公共服务长期供不应求，农村大型农业固定资产、水利灌溉等基础设施、市场信息等公共服务供给不足；义务教育、公共卫生医疗等农村急需的可持续发展的公共服务供给严重短缺。现阶段我国政府虽然加大了对农村公共服务的供给力度，但农村公共服务仍不能满足居民的需求，存在供求结构矛盾。目前，公共服务总量不够、结构不合理、质量低下，城乡差距还在拉大，因此需要以社区为平台，利用农村社区社会资本，鼓励社区农民参与公共服务的生产、决策与监督，通过社区居民自我分工与协作，以增加公共服务供给数量、改善其供给结构，摆脱农村公共服务的困境。