第一章 绪论

第一节 澳门治理研究中有待解答的问题

澳门自古以来是中国的领土，却曾为葡萄牙人定居与管治达400多年之久。尽管在历史上葡萄牙曾经取得在澳门的管治权，但意识形态、国际关系、地缘政治、本地社会的族群组成等种种因素，使澳门形成了独特的治理形态。

上述的意识形态、国际关系和地缘政治因素，可以从20世纪50年代澳门所处的宏观环境观察。澳门在地理位置上处于中国内地东南沿岸，毗邻当时处于英国殖民统治下的香港。在历史传统上，葡萄牙和英国是盟友关系，而在20世纪共产主义从思想传播化为政治现实之时，葡萄牙与英国的执政者又长期奉行反共政策，在冷战时期成为以美国为首的反共阵营主要成员国。澳门的地理位置，加上各管治领域执政者之间在意识形态上的严重分歧和对立，都极易使澳门身陷政治冲突的漩涡之中。而事实上在中国内战中战败的中国国民党当局，便长期利用澳门和香港，作为攻击中国内地的基地。

在本地社会族群组成因素方面，在葡萄牙管治澳门期间，葡萄牙人始终作为掌握着澳门政治行政体制主导权的少数。面对着占澳门人口绝大多数，并掌握着澳门经济主导权的华人，上述宏观因素与两大族群之间在文化上以及其他方面（例如意识形态的取向）的鸿沟等微观因素相结合，加上作为执政者的澳门葡萄牙行政当局在澳门本地的认受性（legitimacy）不足，两大族群之间理应会出现频密的，甚至不可根治的（intractable）政治冲突。现实却是，两大族群在澳门竟能得以长期和平共存。而纵观澳门的历史，大规模的政治冲突更是寥寥可数。

从历史的发展轨迹延伸至回归后的澳门。在经历过长期的经济沉寂和衰退后，澳门特别行政区政府（下称特区政府）在2001年决定开放博彩业，由此带动连续数年的经济高速增长，加上社会趋于稳定，使第一届特区政府执政期间，澳门呈现出一片“政通人和”的景象。然而，经济高速发展的同时，社会发展的步伐未能与经济发展同步，继而衍生出一连串的问题，涵盖澳门的方方面面，并且在第二届特区政府执政期间逐渐浮现。在这些问题当中，尤其以前运输工务司司长的贪污案件最为突出，且最有可能直接挑战特区政府本身的权威。然而，即使曾一度出现重大的治理挑战，澳门的社会仍能保持稳定，政府与民间，以及民间社会内部的不同利益团体之间，并未出现对立，治理仍能得以有效开展。

有关现代澳门治理模式的研究，一般都纳入政治制度和政治发展的范围内进行。其中，又多以法学的角度，探讨澳门政治行政制度的内部行政权和立法权之间的关系。由于“一国两制”是构成现代澳门治理模式的一个重要因素，澳门因此也不乏关于“一国两制”及其在澳门的具体实践的法律文件——《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（下称《基本法》），以及作为地方的澳门与作为中央的里斯本或北京的关系（即中央与地方关系）的研究。此外，也有从历史学角度探讨澳门治理的，当中既有通史性质的研究，也有专门的研究。在专门研究方面，有从城市发展、现代化进程、行政立法关系的实践、市政机构、社团发展、咨询组织和其他方面和角度进行的，有相当部分更是在通史研究的基础上，进一步论述澳门治理模式的一些特性。

纵观前人的研究成果，目前尚未有专门研究现代澳门治理模式的具体内容及实际操作。如果初步分析澳门的政治行政制度，可以清楚地发现，精英们长期担当着重要的角色。在1976年规范葡萄牙管治后期澳门政治行政制度的法律——《澳门组织章程》生效以前，行政当局在行政管理的权力方面基本不向本地居民（包括华人和土生葡人）普遍开放。换言之，行政当局当时只把权力向本地为数极少的“精英中的精英”分享。在政务委员会（Conselho de Governo）、立法委员会（Conselho Legislativo）和市政委员会（Câmara Municipal）等中高层决策辅助机构或立法机关设置“华人代表”，通过间接选举产生的利益团体代表，以及有关规定极其严苛的直接选举制度，便是这种精英治理的佐证。

在《澳门组织章程》生效后，立法会和咨询会开始扩大引进经直接和间接选举产生的代表，选民资格也先后向所有成年葡籍居民和其他非葡籍居民开放，或从以国籍为选民资格的基本单位，转变为以居留权为基本单位，同时又通过制定社团法律，界定政治团体的属性，希望以此鼓励本地居民参与治理。虽然本地居民参与治理的管道有所增加，但仍存在居民参与不足的情况。即使后来独立于传统利益阵营的“新兴团体”逐渐兴起，并且在居民中树立了一定的声望，但间接选举和委任制度的存在，使既有精英影响行政当局决策的能力没有被削弱，精英的势力基础也有所扩张。这些精英是在认同当时澳门政治行政制度的前提下与管治者合作的，而这种合作的态度是确保澳门社会稳定的一个非常重要的因素。

另一方面，尽管澳门被葡萄牙长期管理，葡裔人士一直以来只占澳门人口的一小部分。随着葡萄牙管治时期澳门政治行政机构渐渐向非葡裔居民开放，以及澳门回归中国，葡裔人士过去在政治行政机构中的垄断地位也随之消失。葡裔人口的利益如果要在建制中取得表达的机会，则很多时候需要与占澳门人口绝大多数的华人社群组成选举联盟（尤其在间接选举方面），以吸取华人社群的选票，以达至进入建制的门槛。另外，通过总督或行政长官委任人士进入决策辅助机构、立法会和各式各样的咨询组织，也可确保少数群体，或尝试通过选举但未能成功进入建制的群体代表或人士，都能够有机会向建制表达利益诉求。以“行政主导”为原则的澳门政治行政体制的设计，是现代澳门治理模式中的一个重要特征，现代澳门治理模式的研究，也应该同时考虑其在政治行政体制内对社会利益集团的各种吸纳机制所扮演的角色。

为此，本书期望可达至以下研究目的：

（1）以澳门的现实环境为出发点，解释近现代澳门历任行政当局治理澳门的策略，以及这种策略随着时间转移而作出调整的因由；

（2）在澳门政治行政制度和发展研究现有成果的基础上，分析和论证澳门现代治理模式的特征，以及在不同时期，此等模式之间的异同，并探讨各历史时期此等模式的实践情况；

（3）通过进一步总结和归纳上述研究目的，以探索补充当前利益团体政治模式学说中有关法团主义的理论、有关澳门法团主义体制所阐述的不足之处的可能性，对前述不足之处予以实质上的补充，同时探讨如何改进当前澳门的治理模式。