总论
图们江区域合作20年回顾与展望
李铁[1]
图们江地区开发是在联合国开发计划署倡导下开启的，是在中国改革开放的大潮中进行的，至今已经走过20年的发展历程。在这一历史进程中，既有突破也有困局，既有机遇也有挑战。在中国实施“一带一路”战略的新形势下，认真分析和总结图们江区域合作的经验教训，应对和破解该区域合作的困难和矛盾，谋划和展望该区域合作的对策和愿景，具有重要的历史意义和现实意义。
一 图们江区域合作的历史进程
在图们江区域合作开发的20多年里，联合国开发计划署（UNDP）以及大图们倡议各成员国一直在努力使图们江区域合作机制不断健全，合作领域不断拓展，合作方式不断创新，图们江区域正成为中国与东北亚各国多边经济、人文、旅游、能源等交流、合作、发展的良好平台和便捷通道。
20世纪90年代至今，图们江地区开发大体经历了以下几个阶段。
1.图们江区域合作开发的考察与论证阶段
1991年，UNDP分别在蒙古国的乌兰巴托和朝鲜的平壤召开会议，决定将图们江地区开发列为联合国开发计划署近期唯一重点支持项目，并计划筹资300亿美元，拟用20年时间，把图们江地区建设成第二个香港、新加坡、鹿特丹，使东北亚3亿人民受益。并在美国纽约设立了图们江地区开发项目（TRADP）办公室，积极协调东北亚各国，先后召开了6次委员会会议，10多次专家研讨会，逐步得到了周边国家的认同和国际社会的支持。中、朝、俄各自出台了一系列政策措施，对图们江地区进行了初步的开发。
1992年2月27～28日，UNDP在韩国汉城主持召开图们江地区开发项目管理委员会第一次会议。中、朝、韩、蒙四国派代表参加了会议，俄罗斯、日本和亚洲开发银行作为观察员列席了会议。会议讨论了第一次会议以来图们江地区开发项目的进展情况和项目未来的发展方向。管理委员会同意四个主要原则：一是图们江地区项目参与国政府在保留主权情况下出租土地；二是土地出租协议参照有关国家主权法律；三是出租土地实行国际管理；四是最大限度地吸收国际投资。
2.图们江区域合作开发的协调与实施阶段
1995年12月4～7日，UNDP在纽约总部召开了图们江地区开发项目管理委员会第六次会议，中、俄、朝三国政府代表一起签署了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》，中、韩、俄、朝、蒙政府代表签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和《关于建立图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》。三个文件的签署标志着图们江地区开发项目从以前期研究为主转入以实际开发为主，表明了相关国家共同开发这一区域的政治态度，意义重大。
3.大图们倡议区域合作开发阶段
2005年，在UNDP组织的第八次图们江地区开发项目政府间会议上，中、朝、韩、俄、蒙五国一致同意将1995年签署的两个协定和一个谅解备忘录再延长10年，并签署了《大图们江行动计划》，将“图们江区域开发”更名为“大图们江区域合作”，合作范围进一步扩大，包括中国的东北三省和内蒙古自治区、朝鲜罗津经济贸易区、蒙古国的东部三省、韩国的东部港口城市群和俄罗斯滨海边疆区。图们江区域合作进入大图们倡议区域合作的开发阶段。
大图们江区域合作阶段除了合作区域扩大之外，图们江区域合作的主导方也由UNDP转变为成员国。UNDP在2005年宣布将逐步由主导方过渡到支持伙伴，各方一致同意建立由各国出资的共同基金，制订了《2005～2015年战略行动计划》。
4.图们江区域合作机制转型升级阶段
大图们倡议自成立以来，即成为东北亚地区唯一的政府间经济合作平台和重要多边框架。
2009年以来，经过多轮磋商，大图们倡议各成员国就建立独立的政府间国际组织达成一致。2014年9月，在中国吉林延吉召开的第十五届大图们倡议（GTI）政府间协商委员会部长级会议批准通过了大图们倡议法律过渡概念文件和相关路线图，确定了新机制的级别、组织框架、过渡时间表和人员管理等基本原则。成员国拟于2016年下半年完成内部审批程序，建立独立的政府间国际组织，图们江区域国际合作从此将步入一个崭新的历史发展时期。
二 图们江区域合作的重要意义
图们江区域合作对于中国经济、亚洲经济乃至世界经济发展都十分重要。近年来，在世界政治经济形势的影响下，图们江区域合作使区域内各国之间经济往来增多，东北三省一区与区域内各国陆海联运合作不断增强，进而推动图们江区域互动合作和产业集聚发展，这对于促进东北亚各国经济繁荣与区域经济合作十分有利。同时，中国政府正在实施“一带一路”倡议，图们江区域合作将从中获益。
1.有利于东北亚地区的和平稳定与经济繁荣
一直以来，东北亚地区既是世界经济发展的亮点区域，也是地缘政治复杂区域，存在国与国之间的多重博弈、领土纷争和历史纠葛。图们江区域东北亚国家关系极具复杂性和敏感性，如朝鲜半岛核问题、日韩领土问题、日俄北方四岛问题、中日钓鱼岛问题、东海油气田争端等，成为影响东北亚地区安全的关键因素。图们江区域合作开发，将促进东北亚各国经贸合作，有助于图们江区域各国形成利益共同体、责任共同体和命运共同体，减少区域冲突的危险和隐患，维护东北亚地区和平稳定，共谋繁荣发展。
2.有利于开创新的经济一体化模式
图们江地区地处东北亚地区的地理中心，其国际合作开发将开创出既符合东北亚地区实际情况，又有别于欧盟、北美自贸区与东南亚联盟的创新型经济合作模式。依托中朝、中俄两条出海通道与中蒙国际大通道，以外向型经济为目标，在图们江下游地区中、俄、朝三国交界处辟建跨国自由经济贸易区，促进东北亚六国间的经济合作。图们江区域合作是在开放型区域经济合作体制下，建立东北亚地区次区域范围的局部地区一体化。这种局部地区一体化模式的创立，无疑是对经济一体化理论的丰富和发展，必将为社会制度和经济体制不同的国家之间经济合作的深入发展，提供一个前所未有的范例。
3.有利于增强我国在图们江区域合作中的综合实力和主导权
经过20多年的开发建设，图们江区域已成为我国参与东北亚地区合作的重要平台。牢牢把握区域经济一体化不断加快的大趋势，统筹国内和国际两个大局，在东北三省一区加快培育基于图们江、面向东北亚的开放载体，有利于增强我国参与图们江区域合作的综合实力，不断提升合作开发的层次；有利于生产要素跨境流动和优化组合，加强我国与东北亚国家经济互补关系，实现互利共赢，进一步营造东北亚地区和平发展的国际环境。
东北亚地区是大国势力交集的地区，必须增强我国在区域合作中的影响力和主导权。目前，我国一方面积极展开对朝、俄、日、韩、蒙的双边合作，另一方面积极策划和推动多边合作。这样，就可以使我国在图们江区域合作开发中发挥主导作用，增加我国在东北亚区域国际合作中的主动权，形成“以我为主，牵动中、日、韩三国合作，带动中朝、中俄、中蒙合作”的战略布局。
4.有利于促进东北老工业基地振兴，形成新的经济增长极
近年来，中国进一步加大力度，全面实施振兴东北地区等老工业基地战略，东北地区经济重新焕发了生机与活力，取得了重要的阶段性成果。以推进长吉图率先发展为重点，全面推进图们江区域合作开发开放，促进我国与东北亚国家资源互补合作，挖掘对外开放合作的潜力，形成具有发展活力的新的增长区域，必将极大地提高这一区域的整体经济实力，促进东北老工业基地的全面振兴，进一步推动东、中、西联动发展，在全国形成协调互动发展的良好局面。
5.有利于加快沿边地区经济社会发展，促进边疆少数民族地区繁荣稳定
改革开放以来，沿海地区取得了很大的成功，但是沿边地区开放进程相对缓慢、开放程度较低。按照党的十七大提出的“提升沿边开放”要求，长吉图区域沿边近海，加快图们江区域的开发开放，有利于促进沿边地区经济社会发展。支持边疆地区和少数民族地区加快发展，一直是我国区域经济工作的重点，延边州既是边疆地区，也是我国唯一的朝鲜族自治州，随着图们江规划的实施，延边州将成为直接受益的区域，有利于密切我国与周边邻国的经贸关系，提升开放水平，扩大合作领域，实现兴边富民，构建和谐边疆。
三 图们江区域合作20年取得的成果
经过20多年的积极努力和推动发展，图们江区域合作开发在国际合作、通道建设、对外投资、转型升级等领域取得了极大成就和实质性进展。
1.国际合作取得突破性进展
苏联解体以后，冷战结束，中、俄、蒙等国家之间的关系也得以缓解，特别是20世纪90年代初UNDP把图们江开发列为重点支持项目，图们江区域合作20多年以来，图们江区域各国的经济开发区建设不断推进，国际合作取得突破性进展。
中俄方面，两国历届元首都保持密切沟通，政治和战略互信不断增强，全方位合作不断扩大和深化，尤其在能源、电力、航空、通信、金融、基础设施建设等一系列合作方面实现了历史性突破。俄罗斯一直以远东地区为载体参与图们江合作。2013年3月20日，随着“新蓝海号”成员抵达中俄珲春口岸，连接中、俄、韩三国的珲春—扎鲁比诺—束草航线正式宣告复航。2014年，吉林省与俄罗斯苏玛集团签署了合作框架协议，双方合作共建扎鲁比诺万能港，实现“借港出海”，畅通图们江出海大通道。
中蒙方面，近年来，中、蒙两国领导人多次会面，提出把建设“丝绸之路”经济带倡议和蒙方“草原之路”倡议对接起来，优先推动互联互通、矿产、电力、农牧业合作，推进通关和运输便利化，促进过境运输合作，致力于将中蒙关系提升为全面战略伙伴关系。蒙古国参与图们江开发一直关心“两山”铁路通道建设，并以此作为构建连接中、蒙、俄图们江国际合作大通道的关键点，从而建成直通欧洲的新亚欧大陆桥。
中韩方面，两国一直是图们江区域合作的重要力量，近年来，中韩战略合作伙伴关系进入“合作升级”新通道，2014年11月，中、韩两国完成了中韩自贸区实质性谈判，2015年6月1日，中韩自贸协定正式签署，预计在2015年年底前生效实施。中韩自贸协定不仅为推动双边经贸关系实现新的飞跃，还将为图们江区域经济发展做出贡献。
中朝方面，2010年，在中、朝两国领导人的大力推动下，两国在国家层面设立了中朝共同开发和共同管理的罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区联合指导委员会，这为双方合作构建了体制框架。俄朝方面，2013年俄罗斯哈桑通往朝鲜罗津港的铁路开通运营，为发展朝、俄两国友好合作关系做出重大贡献。朝韩方面，2013年朝鲜、韩国重启开城工业园区，朝韩关系得以缓解。此外，珲春经俄罗斯扎鲁比诺至韩国釜山、日本新潟的航线，则为环日本海地区经贸交流往来注入了新的活力。吉林省还建立了中国图们江区域珲春国际示范区，开辟了沿边地区跨境经济合作模式。
2.对外通道建设取得实质性进展
近年来，图们江地区不断加快对外通道建设，使这一地区初步形成了海、陆、空交通运输体系。公路运输方面，开通了珲春—朝鲜罗津、珲春—俄罗斯斯拉夫扬卡—扎鲁比诺和延吉—俄罗斯乌苏里斯克客货运输线路。铁路运输方面，修筑了图们—珲春的地方铁路，与俄罗斯铁路接轨，中俄珲春—卡梅绍娃亚国际铁路已分别与国内铁路联网并投入运营；海上运输方面，吉林省利用俄罗斯和朝鲜沿日本海的诸港口，开辟了珲春—俄罗斯扎鲁比诺—韩国束草陆海客货联运航线，2015年5月24日，珲春—俄罗斯扎鲁比诺—韩国釜山航线正式开通运行，为吉林省和黑龙江省东部地区开辟了一条通往日本、韩国及北美国家的便捷运输通道，初步实现了借港出海；空中运输方面，吉林省对延吉机场进行了改造扩建，使延吉机场年运输能力达130万人次，开通了延吉—韩国首尔航线，打通了中国图们江地区与境外联系的空中通道。
加强中朝、中俄通道建设。中俄珲春—马哈林诺铁路也成为东北亚地区一条重要的国际铁路运输干线。组织企业积极利用该铁路开展对俄贸易及与东北亚各国的过境贸易和转口贸易，使之成为发展东北亚地区和俄罗斯经贸交流的重要窗口；筹划中的珲春至俄罗斯海参崴高速公路，将进一步畅通对俄通道；规划推进的珲春至朝鲜罗津高速公路建设，会进一步促进与朝鲜地区的经贸等合作。
3.中国与东北亚各国经贸合作日益深化
中国与东北亚各国深化经济开放，加快了经济开发区和经济特区建设。经过20多年的发展，东北亚区域内双边经贸关系迅速发展。如，中国是蒙古国最大贸易伙伴，2002年，中蒙双边贸易额为3.24亿美元；2013年这一数字升至60亿美元，占蒙古国对外贸易总额一半以上。中国、韩国分别是朝鲜第一、第二大贸易伙伴国，两国对朝贸易额占朝鲜贸易总额的70%以上。日本目前是中国第五大贸易伙伴，2014年中国对日本双边贸易进出口总值占中国外贸进出口总值的比重为7.3%，中日双边贸易额为3017亿美元；中韩双边贸易额为2354亿美元；中俄贸易总值突破950亿美元。
在双向投资领域，2014年，中国利用外资1200亿美元，对外投资近1400亿美元，这意味着中国已开始成为资本净输出国。吉林省作为中国参与图们江区域国际合作重要地区，2015年上半年对外投资额实现14.65亿美元，同比增长近8倍。这些数据表明，中国进入大规模“走出去”时期，与东北亚国家双向投资规模也在不断扩大，2014年东北亚国家对中国投资规模合计83.36亿美元，占中国吸收外资的6.5%。其中日本对华投资43.25亿美元，中国对日本投资2.34亿美元；韩国对华投资39.66亿美元，中国对韩投资4.94亿美元；蒙古国对华投资16万美元，中国对蒙投资2亿美元；俄罗斯对华投资0.41亿美元，中国对俄投资7.9亿美元。日本和韩国分别是中国第二大和第三大外资来源国。
4.大图们倡议将升级为独立国际组织
大图们倡议将在2016年前升级为独立的政府间国际合作组织，这一历史性转变，为图们江合作开发提供了坚实的组织保障，推动图们江合作开发向着“互利共赢”“多国合作”加速迈进。
图们江合作的升级，有利于目前4个成员国（中、韩、俄、蒙）的相互利益需求的实现。东北亚成为世界经济亮点后，这一区域需要建立一个国际合作组织，而以图们江区域为基点，其共同的利益需求点较为明显和集中。大图们倡议的升级，是各成员国的共同愿望。大图们倡议升级势必加快图们江合作进程，也将增强朝鲜重返和日本加入的吸引力。经过20年的运作，已具备一定的合作基础，在此基础上，将这一组织由“务虚型”向“务实型”转变，将对解决制约图们江开发面临的国际合作问题发挥至关重要的作用，进而加速开发这一全球最具发展潜力的区域之一。
5.长吉图战略作用日益凸显
2009年8月30日，中国国务院正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，标志着长吉图开发开放先导区建设已上升为国家战略，使图们江区域成为中国东北面向东北亚区域开发开放的前沿和窗口。6年来，长吉图建设各项工作扎实推进，初步形成了有力的政策支撑体系，基础设施建设加快，平台打造粗具规模，初步构建了全方位、宽领域、多层次、高水平的对外合作开发格局。进一步突出长吉图开发开放先导区的战略地位，用好用足国家赋予的先行先试政策，真正把先导区做实做强，做出成效，有利于深入推进图们江国际区域合作，进一步完善我国对外开放格局。
2012年4月，中国国务院正式批准设立中国图们江（珲春）国际合作示范区，中国图们江区域合作开发进入了新的历史时期。珲春国际合作示范区范围约90平方公里，包括国际产业合作区、边境贸易合作区、中朝珲春经济合作区和中俄珲春经济合作区等功能区。示范区现在已经成功拓展了保税物流、出入境加工等领域的合作，与朝鲜、韩国、日本、俄罗斯、欧美等国家和地区在海产品和木制品方面开展了经贸合作，现在已与境外49个国家有贸易往来。示范区重点从开发开放、项目建设、互联互通等方面入手，带动有色金属、水产品、纺织服装、商贸物流等百亿级产业加速崛起，推动珲春实现转型升级和率先突破。示范区成为我国面向东北亚合作与开发开放的重要平台，东北亚地区重要的综合交通运输枢纽和商贸物流中心，经济繁荣、环境优美的宜居生态型新城区，我国东北地区重要的经济增长极和图们江区域合作开发桥头堡。
四 图们江区域合作面临的困难和挑战
从20世纪90年代以来，图们江地区一直被视为全球最具增长潜力的经济区域之一，是东北亚的核心区域。但不稳定的半岛形势和错综复杂的周边地缘政治等制约因素，使图们江区域多边合作发展面临许多挑战。
1.图们江区域复杂的地缘政治环境使各国合作一直不畅
图们江区域汇聚了中、俄、蒙、韩、朝、日、美等国家的战略利益，中日、日韩、日俄、美韩朝等双边或多边关系存在严重的结构性矛盾。美、日、韩在该区域的军事合作不断加强，尤其美韩联合军演、朝鲜核问题加剧了朝鲜半岛的紧张局势。同时，美国为了自身利益和出于大国博弈的需要，采取亚太再平衡战略，利用日本牵制多边合作，使东北亚区域经济一体化进展缓慢。
2.缺少高层介入是该区域合作进展缓慢的重要因素
在中国积极参与的三大次区域合作中，上海合作组织是国家元首级，大湄公河次区域合作逐步上升为总理级，而图们江区域合作20年来，仅停留在副部长级层面的国际协调协商。图们江区域合作大量的经常性的工作，也仅限于省级地方政府的接触谈判，缺少相关各国高层介入的协调机制是该区域合作进展缓慢的一个重要因素。
3.东北三省一区联合开发、上下互动的势头没有真正形成
图们江区域合作开发包括中国的吉林省、辽宁省、黑龙江省、内蒙古自治区，而这4个地区目前的开发状态是以自己为中心，各行其是。目前，东北三省一区开始形成了自西向东、由北向南的连片开发态势，应进一步加强四省区协调合作，成为连接俄、韩、蒙、朝、日等国的东北亚中心区域，形成四省区联动，参与图们江区域合作开发。
4.图们江国际大通道一直“通而不畅”
图们江国际大通道特别是海运交通物流“通而不畅”的现象仍很突出，图们江目前虽已形成国际陆海联运交通物流走廊，但由于货运量不足、口岸建设不配套不规范等问题，海运通道尚未真正发挥作用。中蒙“两山”铁路建设一直处于调研阶段，没有实质性进展，成为图们江国际大通道的一大缺口，中国东北地区与东北亚周边国家的区域合作受到很大影响。
5.开发资金匮乏是该区域经济发展缓慢的核心问题
图们江地区发展需要大量开发资金，巨大的资金是图们江区域各国家政府财力无法承受和筹措的。俄、蒙图们江区域的地方政府财政紧张，无力向该区域投资开发，外国的投资也没有在中方图们江区域进行基础设施建设投资。国际金融组织、私人资本也没有对图们江区域基础设施进行大规模投资。开发资金严重匮乏极大地影响了国际合作开发的进程。
五 推进图们江区域合作的对策
20世纪中期以来，国际区域经济一体化的趋势不断加强，双边或多边的区域合作日益增强。图们江区域各成员国政府纷纷加大开放和开发的力度，图们江区域已经由冷战时期的军事禁区发展成为促进投资、贸易发展的新型区域。必须进一步突破制约图们江区域合作的“瓶颈”，最终实现图们江区域合作的多边化、制度化和机制化，促进该区域的加速发展。
1.进一步完善图们江次区域合作机制
世界政治多元化、经济全球化与区域一体化的潮流正在向纵深方向发展。在和平与发展的主旋律下，各国都重视通过加强区域经济合作获得更多的发展机遇，中、朝、蒙、韩、俄五国，特别是中、朝、俄三国在图们江区域合作方面缺乏有效的协调合作机制，阻碍了图们江区域合作开发的进程。要建立有效的沟通合作机制，通过首脑定期会晤、地方政府长官定期会晤、省级地方相关部门对等协商等制度，加强中、俄、朝三国工作的相互协调能力；建立互信机制，图们江次区域各国应高瞻远瞩，长远考虑区域共同利益，推进相互信赖，先搁置历史遗留问题，以经济合作逐步推动其他方面的合作；设立权威的组织机构，协调涉及各国利益的重大问题并做出具有约束力的决定。
2.图们江合作机制逐步吸引朝鲜回归和日本加入
进一步推动提升图们江区域合作层次，离不开朝鲜和日本的积极参与和支持。特别是曾经作为图们江国际合作重要成员国的朝鲜，2009年因核试验退出了图们江地区开发项目。朝鲜控制着出海口，没有朝鲜的合作，中国获得出日本海通道就无从谈起。朝鲜半岛的分裂和朝鲜的未开放状态，成为我国与东北亚区域相连的屏障，由于海上运输通道不畅，很多企业不愿意来这里投资，不可能建立现代化的产业结构，这是东北三省所面临的重大难题。2014年，朝鲜外交、经济、对外合作政策均发生了一系列变化，在图们江领域以罗先地区为中心，积极推进与中、俄、韩的经济合作，朝鲜虽未加入图们江合作，但其推进的相关项目的确是图们江合作内容，中国应积极参与朝鲜罗先地区的合作开发，掌握图们江区域合作开发的主动权。加快建设与罗先地区互连互通的公路、桥梁等基础设施，加快建设罗津港，吸引企业到该区域投资，保证人流、物流、信息流的畅通，从运输通道逐步进化为经济增长走廊。
日本虽然积极参加UNDP和大图们倡议组织的相关活动，但出于种种考虑，迄今为止还只是一个积极的观察员身份，对直接参与图们江区域合作开发持谨慎态度。其注意力主要集中在“环日本海经济圈”的构建上。为了吸引日本参与图们江地区的国际合作，中、日两国可以在贸易、投资、能源等领域进行合作。为了形成完整的图们江合作机制，应注重发挥图们江四国历史合作基础，延续、完善、提升图们江机制，积极吸引朝鲜回归，整体推进图们江合作水平。适时再进一步推动中日经贸合作，逐步由图们江次区域合作扩大到东北亚区域合作，使之成为完整的图们江合作机制。根据国际形势，在中日关系、日韩关系明显改善时，吸纳日本进入图们江合作机制，形成最终的东北亚国际合作。
3.加强各国中央政府间的支持建立定期会晤机制
虽然图们江区域合作各国签署了“两个协议”和“一个谅解备忘录”，但并没有紧密的合作，而图们江区域合作只有副部长级协调机制，重大的问题难以达成共识。地方政府出面推动受到很大的限制。从目前图们江地区的合作现状看，中、朝、俄三方缺乏引导和推动合作的核心。尤其中、朝、俄三国交会处的图们江地区是各国经济发展的落后地区，如果得不到各参与国中央政府的支持，地方政府间的合作很难收到良好效果。图们江区域合作发展过程中出现的很多问题，都是涉及国与国之间的问题，必须由各国中央政府来解决，图们江区域合作应加强中央政府间的合作，提升合作水平，设立各项目成员国中央政府部门参与的紧密型区域合作组织机构，建立新型的区域合作国家协调机制，解决区域合作中遇到的各种问题。
目前，图们江区域合作过程中出现的一些“瓶颈”，都是通过各国地方政府向各自中央政府报告。由于在双边、多边的合作中，特别是经贸合作过程中，问题、纠纷随时出现，而通过年会的形式加以解决，常常制约经贸活动的开展，影响本区域的形象。因此只有建立定期的会晤机制，才能及时解决经贸合作中出现的问题。
4.进一步加强通道和通关建设
图们江区域作为全球经济发展最具活力的地区之一，中国、日本、韩国、俄罗斯、蒙古国和朝鲜等国的图们江区域发展潜力巨大，但由于受到通道不畅因素制约，该区域内双边和多边经贸合作发展一直比较缓慢。近年来，随着中俄珲卡铁路、中朝圈河至罗津港公路等项目的推进，图们江区域通道建设正在迎来新机遇，该区域经贸合作也随之呈现良性发展态势。
沿边开放，通道先行。通道建设是图们江区域合作的基础工程和先决条件。近年来，尤其是吉林省，目前已经开通了国际海陆联运定期航线，实现了中、朝、俄、韩、日五国水陆相通，实现了“借港出海”，从陆路通道来看，打开铁路通道具有战略意义。其中，对朝、对俄、对蒙铁路通道是重点。加强通道建设，不仅要解决资金筹措问题，还要解决物流规模、贸易便利化及通关的问题。
要推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。应对图们江区域实施海关、检验检疫、边防等统一的通关查验制度和落地签证制度，以此来简化客货跨境运输的手续和费用，打造“绿色通关”的便利环境，缩短通关时间，提高运输效率。加强与各国对应口岸的衔接与配合，改善口岸的设施条件，确保口岸双向物流畅通。加快电子口岸建设，进一步优化通关环境，提高通关效率。
5.抓住“一带一路”战略给图们江区域合作带来的新机遇
“一带一路”是我国今后对外开放和对外经济合作的总纲领，也是国内各区域寻求开放发展面临的新一轮重大历史机遇。图们江地区开发一直致力于打造贯穿中、俄、蒙、朝的大图们江国际通道，这条通道包括向西与西伯利亚大铁路连接直通欧洲的陆路国际运输大通道，向东利用俄朝港口连接日本、韩国和欧洲北美的海上大通道，这两条大通道与“一带一路”在战略意义上、目标指向上、推进路径上高度契合，不仅是图们江区域融入“一带一路”战略的核心载体，也是对国家“一带一路”战略的重要补充。图们江区域应立足该地区整体在地理区位、工业基础、文化传统等领域的优势，在内部建立蒙东、黑、吉、辽四大区域的统筹机制，全面加强和俄、蒙两个“一带一路”重点成员国之间的基础设施、经济、金融、文化、教育等方面的全方位合作，将图们江区域建成和蒙古国、俄罗斯全境合作的主要桥头堡。依托陆海联运国际大通道，加强图们江区域各国的货物贸易。应发挥综合保税区等开放平台功能，使图们江地区各国的服务贸易和投资合作更加紧密。提升中国—东北亚博览会等合作机制效能，推动大项目落地，将图们江区域打造为“一带一路”在东北亚的重要门户。
6.应把经贸合作放在首位
20年的开发实践，图们江地区开发取得了长足的进展，也使图们江区域的周边国家已从传统安全模式中走出来，转向重视经贸合作。图们江区域各国把经贸合作放在首位，能够满足区域各国经济利益诉求，调动民间资本加入的积极性，推动东北亚经济一体化进程。图们江合作应寻求区域内各国利益契合点，从加强资源合作开发利用、推进跨境经济合作区建设、加快国际产业合作园区建设、加强智力和文化及旅游等领域交流与合作、创新图们江区域国际合作机制等方面积极推进。
经贸合作将把区域合作推向新阶段。建立中、日、韩自由经济贸易区，带动整个东亚地区的发展，也会使东北亚区域经济合作有一定的坚实基础。中、日、韩合作建立自贸区先行发展，在条件成熟时可把俄、蒙、朝吸收进来，带动图们江区域经济的整体发展。图们江区域合作从铁路、能源一体化联营着手，将在一定时期内取得较好效果，带动图们江区域一体化的发展。在能源和基础设施建设方面，图们江地区蕴藏着极其丰富的地下资源，应科学开采能源资源，建立能持续对内以及向外的能源供给机制，在此基础上，发展铁路、公路和港口等物流基础设施，使之形成完整的供应合作体系，带动图们江区域一体化的发展。推动相关国家和地区的项目合作，既要有中央政府一级的合作，也要有多国跨国公司的合作。加强各国地方政府间的合作，以其政治、经济、文化影响力带动各国投入图们江区域开发。
7.优化招商引资，解决融资“瓶颈”
图们江区域的开发除铁路、公路等基础设施建设由政府出资外，主要的资金来源还是要立足于引进外资和国内民间资本，鼓励和强化企业的招商主体作用，把企业推向招商引资第一线。建立完善的招商引资制度，积极宣传，寻求国际上的自然资源、技术资源和资金资源，通过吸引资金来推动图们江区域开发。改善投资环境，包括口岸通道建设、海上航线建设、国际铁路建设以吸引境外资金。制定优惠政策和营造宽松的投资环境，吸引国内企业在图们江区域投资建厂。
图们江区域开发的基础设施建设需要大量投资，可探索采取BOT融资方式。建立和完善政府协调机制，积极利用国际机构营造良好的国际融资环境，促进发达国家和地区跨国公司积极参与到BOT融资方式的运作中来，设立专门机构对项目进行管理，采取宽松的开发政策，从项目审批、项目建设、项目经营、相关法规及税收方面给予最大的优惠，打造图们江地区基础设施建设运用BOT融资的新模式。
8.东北三省一区形成合力，共同推进图们江区域开发
要改变东北地区各自为战的状态，四省区合力，共同推进图们江区域合作开发，建立完善的协调发展机制，共同研究建立区域市场发展机制。东北地区应合力打通东北东部由丹东港直接出海、由珲春经俄罗斯扎鲁比诺港和经朝鲜罗津港、由绥芬河经俄罗斯符拉迪沃斯托克4条对外交通运输通道。统筹规划东部17个边境口岸城市建设，增强对俄罗斯和朝鲜的贸易集散功能，推动陆海、江海联运。东北三省一区应相互开放市场，优先准入，共同扶持战略性新兴产业并做大做强。东北三省一区应鼓励重点园区和大型企业共建多种形式的专家工作站，解决企业技术难题，研究开发新产品、新技术。
9.积极开展人文交流推进跨境旅游合作
一个区域的经济合作乃至一体化的形成，都有其共同的文化底蕴做支撑，经济合作越来越需要以文化交流为先导，文化交流在某些时候可以逾越国界、穿越时空、跨越历史。要开展图们江区域文化交流与合作。东北亚地区拥有较多的共同历史和文化记忆，中、日、韩、朝四国有着极为相似的文化渊源，有着共同的儒教文化基础，各国的传统文化甚至节日安排都有相同或相似之处。俄罗斯作为亚欧“大陆桥文化”，与东方文化的交融性也显而易见，尤其是东北地区，与俄罗斯远东地区有着非常密切的交往。要进行东北亚区域的文化研究，挖掘共同的文化记忆，实施文化交流的基础工程。
图们江地区经济合作的突破口是跨境旅游，跨境旅游是图们江区域合作的最佳切入点，如果运作成功，将会实质性地推进大图们江乃至整个东北亚地区的合作，进而开辟其他领域的合作。图们江地区具有极其丰富的旅游资源，有许多尚未开发的原始自然风光，同时，由于其处于中、俄、蒙、朝边境，其多元神秘的文化景观对民众有着很强的吸引力。跨境旅游是图们江次区域经济合作的重要内容和组成部分，也是比较容易开展合作和具有巨大发展前景的领域。中、俄、朝三国应以旅游基础设施建设、陆海空联运航线通畅、旅游市场培育、多语言旅游信息平台开发等为重点，打造图们江区域跨境旅游合作圈，要真正实现这一地区的无障碍旅游，简化跨境手续。各国之间还应出台相关政策，在完善这些地区的旅游设施、培养导游人才等方面给予倾斜和扶持。
10.抓住长吉图开发开放这一中国图们江区域合作开发的着力点
长吉图先导区战略应充分发挥长春、吉林两个城市和图们江区域的比较优势，以珲春为开放窗口，延吉—龙井—图们为开放前沿，长春—吉林为发展引擎，东北腹地经济为支撑，通过小区域合作带动大区域合作，双边合作促进多边合作，用新思路、新体制、新机制和新载体，探索建立我国内地对外开放新模式，打造东北地区对外开放新门户，闯出开放带动老工业基地振兴之路，构建中国面向东北亚区域国际合作新格局。
抓住长吉图开发开放这一中国图们江区域合作开发的着力点，首先要开辟通道。合理布局东北亚地区的三大枢纽，优化利用东北亚区域的南北运输通道。其次要打造新平台。充分发挥各类产业园区、文化园区以及东北亚博览会的支撑作用，打造以长吉新区为载体的创新平台，以文化产业园为载体的人文交流平台，以东北亚博览会为载体的经贸合作平台，以各类国际产业合作园区为载体的产业合作平台。最后要建立新门户。将长吉图地区建设成为东北亚区域开发开放门户。应发挥珲春国际合作示范区的开放前沿作用，设立中国（珲春）自由贸易园区和重点开发开放试验区，有效提升珲春影响力。同时，积极筹划在图们江江口建设东方枢纽大港，实现与国家“一带一路”战略的深度融合。加快制定图们江地区开发开放的总体战略思路和发展规划，把图们江地区建设成为一个经济贸易的新增长极和国家间政治交往的新平台。
[1] 李铁，中国国际贸易学会副会长，中国图们江区域合作开发专家组成员，吉林省人民政府参事，中国国际贸易学会图们江分会（吉林省图们江国际合作学会）会长。