第十二节
清朝

一、清朝的地方行政机构和建置

清代地方行政机构基本上是省、府（州、厅）、县三级制。清代共设立13个省，设总督、巡抚掌管省级军政、行政。总督一般掌管两省或三省，例兼兵部尚书。右都御史衔，可以节制辖区内的布政使。按察使、提督、总兵是地方最高长官。各省均设巡抚，巡抚例兼兵部侍郎。右副都御史衔，可以节制本省所有文武官员，为一省最高长官。直隶、四川等省因设置了管辖一省的总督，故不再设巡抚。总督大多管辖两省或三省，但巡抚不是总督属员，在官制上互行咨文，处于对等地位。从职掌上来看，总督偏于军政，巡抚偏于民政。

各省设布政使主管民政、财政；按察使主管司法、监察。

道在清代不是一级行政区域，只是省、府之间的地方官员。道员分守道、巡道和盐法道、管河道、粮储道等差衔。清中叶以后，道员多加兵备衔，有节制所辖境内都司、守备等武职之权。

府（直隶厅、州）为省下的一级行政机构，长官为知府，副职为同知、通判。直隶厅往往设于少数民族地区，长官为同知、通判。直隶州规制如府，长官为知州，副职为州同、州判。

县（散厅、散州）为府下的地方行政机构，长官为知县，掌一县之政令、赋役、诉讼、文教诸事。副职为县丞、主簿，分掌钱粮、户籍、征税、巡捕、河防等事。县的属官有典史、巡检、驿丞、税课大使、河伯大使、儒学教谕、训导等职。

二、清朝北京地区的行政机构

明代设有顺天巡抚、保定巡抚、密云巡抚。顺治十八年（1661年）上述三巡抚均裁撤，并为直隶巡抚，后改置总督。直隶总督驻保定。清朝的直隶和明朝北直隶（京师）在行政区域范围上大体相同，但清朝的直隶是省区，不是府、州直隶于中央的特别行政区域。

清代的顺天府由于是首都的最高地方行政机关，所以府尹的职位特别显赫，品秩为正三品，高出一般的知府二至三级，由尚书、侍郎级大臣兼管。正三品衙门用铜印。唯顺天府用银印，位同封疆大吏的总督、巡抚。顺天府所领24县虽然在直隶总督辖区内，但府尹和总督不存在隶属关系。只是京县（大兴、宛平）之外的22县（州）由直隶总督和顺天府尹双重领导。知县（州）的任免、升迁要会衔办理。

顺天府的首长是府尹，府尹之下设府丞掌管文教；治中掌管钱粮、户籍、田土；通判掌管词讼、礼仪。

顺天府设经历司、照磨所、司狱司为办事机构。经历司掌收发文移；照磨所掌核对文书及乡试缮册弥封之事，并兼管贡院（顺天乡试、会试考场）号舍什物；司狱司掌刑狱及刑部所送流徙人犯的收押与发遣事务。诸办事机构由经承掌管，攒典佐理。

顺天府还设有吏、户、礼、兵、刑、工六房和中央六部对口办事。六房亦设经承掌管。

顺天府下设的堂房、本房、承发房类似现代机关的办公室、秘书室、收发室。

顺天府的府丞、通判自有办事衙门。光绪年间通判亦管钱粮、其办事公所称“督粮厅”。

崇文门分司是顺天府的派出机构，设副使一人管理崇文门税关库藏事务。

顺天府设捕盗营，共有马、步兵650人，分辖于四路同知，类似现代的刑警队。

三、顺天府的行政建置

顺天府的辖区在清初多有变化，乾隆八年（1743年）开始固定了下来，共领5州19县，即通、蓟、涿、霸、昌平5州和大兴、宛平、良乡、房山、东安、固安、永清、保定、大城、文安、武清、香河、宝坻、宁河、三河、平谷、顺义、密云、怀柔19县，又混称为顺天府24州县。

顺天府的辖区划分为4个厅。西路厅的同知驻卢沟桥拱极城分管涿州、大兴、宛平、良乡、房山；东路厅驻张家湾，分管通州、蓟州、三河、武清、宝坻、宁河、香河；南路厅驻黄村，分管霸州、保定、文安、大城、固安、永清、东安；北路厅驻沙河镇巩华城，分管昌平州、顺义、怀柔、密云、平谷。

大兴、宛平2县倚郭，称为京县，以北京城的中轴线为界，城东部及郊区属大兴，城西部及郊区属宛平。

四、内城的行政建置

北京城区在清代称为京师或京城，实行满汉分治，故有“内八旗外五城”之说。清廷定鼎北京后，将居住在内城的汉族和其他少数民族居民一同迁到外城，把内城变成一座由八旗官兵携眷驻防的营区。正黄旗驻德胜门内，镶黄旗驻安定门内，正白旗驻东直门内，镶白旗驻朝阳门内，正红旗驻西直门内，镶红旗驻阜城门内，正蓝旗驻崇文门内，镶蓝旗驻宣武门内。满洲、蒙古、汉军各八旗，共二十四旗，每旗设一个都统统辖。二十四旗都统是北京内城的军政、行政地方官。

五、外城的行政建置

外城是汉族和其他少数民族的居住区，也是商业区、文化娱乐区。清代在外城划分为五城十坊。中城辖中西坊、中东坊，东城辖朝阳坊、崇南坊，南城辖东南坊、正东坊，西城辖宣南坊、关外坊，北城辖灵中坊、日南坊。五城各设巡城御史和兵马司掌管司法、治安、监察、教化、赈恤诸事。兵马司的首长是指挥，由副指挥、吏目佐之。五城各辖二坊，副指挥和吏目各掌一坊。清代外城的兵马司还管辖内城东、西、北三面的城关地区（城墙外的近郊地区）。

综上所述，清代北京地区的行政区域划分为由外及内的3个层次，即顺天府（24州县）、京县（大兴、宛平）、京城（内城、外城）。

清乾隆十五年北京城全图

六、清朝在今北京地区的行政建置

今北京市所辖的行政区域，在清代分属于顺天府、宣化府、承德府和独石口厅。

顺天府所辖的通州、昌平州、大兴、宛平、良乡、房山、顺义、怀柔、密云、平谷十州县，宣北府所辖的延庆州，承德府所辖的滦平县西南部，独石口厅的东南部均在今北京境内。

七、清末实行新政后北京城区的行政建置

清代中叶迁汉的法令已经松动，内城渐成了满汉杂居之所。清末实行新政，建立了警察机构。光绪三十一年（1905年）设立了内、外城巡警总厅，隶属于巡警部。内、外城巡警总厅之下各设十区。内城巡警总厅辖内左一、内左二、内左三、内左四、中一（以上五区在今东城区），内右一、内右二、内右三、内右四、中二（以上五区在今西城区）十区。外城巡警总厅辖外左一、外左二、外左三、外左四、外左五（以上五区大体上在今崇文区），外右一、外右二、外右三、外右四、外右五（以上五区大体上在今宣武区）十区。

清宣统北京城全图