第一节 透过城市看城市化与城市发展
一、鄂尔多斯：资源，发展优势抑或羁绊？
鄂尔多斯是内蒙古自治区下辖市，位于自治区西南部，辖七旗二区。据相关资料显示，作为呼包鄂城市群的中心城市、省域副中心城市之一，自改革开放以来，鄂尔多斯一直是改革的典型区域之一，同时也是内蒙古的经济新兴城市。
这座城市曾经是中国经济增长最快的地方，在2001年设立鄂尔多斯市之前，这片河套地区在内蒙古属于贫困之地，GDP排名全国倒数。但此后，在上一轮经济繁荣周期中，鄂尔多斯GDP增速连续9年全国第一，人均GDP先后超过北京、上海和香港，成为全国最富的城市[1]。然而，奇迹戛然而止。从2011年下半年起，鄂尔多斯房地产有价无市，同时随着2012年宏观经济增速放缓、国际煤炭价格下跌，另一个支柱产业——煤炭业也突然坍塌，“鄂尔多斯光辉”就此停滞。
随后，鄂尔多斯积极寻求产业转型升级路径，国家发改委也把鄂尔多斯列为资源型经济创新发展综合改革试点。鄂尔多斯虽仍立足于煤炭资源，但变简单的能源输出为能源深加工，依托提高能源的附加值来抗拒风险，建起了四个煤化工产业集群及国家清洁能源输出主力基地[2]。该地房地产也在不断盘活，新区生活配套不断丰富，入住率逐步增加，2013年，当地政府决定三年内不审批新的房产项目，2014年政府回购了7666套房，用于棚户区改造[2]。同时，鄂尔多斯的非煤产业得到了迅猛发展，不但建立了面向全国的绿色农畜产品生产加工输出基地，而且无人机制造等高新技术产业和加工制造业发展也得到大力支持。
2017年1—5月份，鄂尔多斯市公共财政预算收入完成145.7亿元，同比增长24.5%，在建施工项目个数1919个，同比增长35.5%，全社会固定资产投资892.6亿元，同比增长10%，社会消费品零售总额300.2亿元，增长10.2%[3]，鄂尔多斯提交的这份抢眼的“成绩单”，无一不在彰显着其在经济换挡调速时期中释放出的增长新动能与新活力。
今天，我们再次以鄂尔多斯曾经的危机为例，并非简单重复，而是从城市化与城市发展的“双重视角”出发，围绕资源、产业与承载力三方面，客观地探寻两者存在的问题。毕竟，鄂尔多斯从默默无闻到举世瞩目再到危机突现，而今又逐步走上正轨，仅仅用了十几年的时间。
（一）资源羁绊，误解的城市化
鄂尔多斯市拥有丰富的煤炭资源，煤炭资源开发是探索鄂尔多斯的城市化起点，用“成也萧何，败也萧何”来形容资源对鄂尔多斯的城市发展一点也不为过，20世纪90年代以前，鄂尔多斯还是内蒙古经济的“后进生”，然而，2002年前后，煤炭的黄金十年到来，鄂尔多斯人开始坐拥大量的财富，煤炭资源成为推动这座城市经济的强大引擎。然而，2011年年底，煤炭量价齐跌，鄂尔多斯经济逐步进入谷底，被债务危机所笼罩。
1.资源羁绊
资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市[3]。作为以煤炭开发形成经济飞速增长的鄂尔多斯实际上一直在努力摘掉“煤都”的帽子，并寻找其他经济增长点。然而，对于鄂尔多斯这类城市来说，由于过分依赖资源开发，而忽略了对人才及其他产业的投入，如此一来，城市在发展过程中逐渐失去发展动力，最终陷入停滞甚至是倒退。
（1）产业结构单一，“棘轮效应”明显。资源型产业在鄂尔多斯市的经济发展中起主导作用，这导致了鄂尔多斯市的工业企业对这些煤炭、炼焦、电力等行业的深度依赖。鄂尔多斯市的工业以煤炭、炼焦、电力等行业为主，这些行业已经形成较为完整的产业链，从上游设备供应企业到中游的生产企业，都对基础设施、机器设备、大件耐用消费品、资金技术等方面投入了较大的资金，且设备的使用年限较长，不易废弃，如果转型必将承担巨大的转移成本。这种特点使得企业转型、退出的难度较大，凸显了产业发展的棘轮效应。
（2）资源浪费严重，能源安全问题突出。鄂尔多斯煤炭资源还处于粗放型发展阶段，一方面开采回采率低，煤系伴生矿体未能得到充分开发，导致煤炭资源利用效率降低。另一方面，鄂尔多斯在煤炭开采过程中需要大量水资源的补给，不仅造成水资源的极大浪费，也造成环境污染。根据相关统计，鄂尔多斯每年因采煤而损失的水资源量已达到1.31亿立方米[4]，甚至造成了地下水位的下降。由于煤炭资源是不可再生资源，如果不提高煤炭资源的利用效率，可能会面临矿竭城衰的危险。
（3）环境污染严重，地质问题突出。资源开采、运输、使用过程中产生污染物和有害气体，如二氧化硫、氮氧化物排放量呈增长态势，导致环境污染严重，突发环境事件增多。而且煤炭资源的长期开采，也使鄂尔多斯采煤区及周边环境恶化，采煤区地表塌陷、植被破坏、煤层自燃等地质问题严峻，并伴随出现土地干旱、人畜饮水困难等问题。全市采空塌陷区面积已达120平方公里，火区面积达87平方公里，并且每年以3%的速度在蔓延[5]。
2.被误解的城市化
2001年撤盟建市后，鄂尔多斯中心城区仅含面积近20平方公里的东胜老城区，城市总人口不到20万人。鄂尔多斯城镇化严重滞后于工业化进程，“小城镇，大工业”的矛盾日益突出。鄂尔多斯寻求的另外一条路径便是：大规模、高标准甚至是有些超前的城市化。
鄂尔多斯通过大手笔的地产开发和基础设施建设，快速提高城市化水平，壮大城市规模，吸引外来人口，发展第三产业。2001年后的10年，按照“百年鄂尔多斯、百万人口城市”的行动指南，鄂尔多斯提出了“三化互动”“集中发展”的发展思路和“四个超一”的跨越式发展目标，制定了《关于推进城镇化的决定》，编制了《城镇化发展规划》。同时，紧紧抓住自治区打造呼包鄂城市群的重大机遇，鄂尔多斯喊出了“抓城市建设就是抓经济建设”的口号，“城市化促进产业化”成为主导思想，提出了“拉大、补欠、崛起”的三步走战略和“先规划、后建设”“先地下、后地上”的建设原则，超前构筑全力打造一体化协进的城市核心区。
公开数据显示，到2012年，鄂尔多斯城镇建成区面积由69.2平方公里拓展到243平方公里，中心城区扩展到134平方公里，累计完成旧城拆迁765.4万平方米，新建各类建筑面积6500万平方米，在建项目总投资超过1500亿元，其中包括600公里的高速公路、18个大型变电站以及14个分布在全市各旗县的工业园，每个工业园区的面积均达数十平方公里。鄂尔多斯的在建项目总投资在2010年为800多亿元，2011年为1070亿元。而鄂尔多斯2010—2012年地方财政总收入分别为365亿元、538亿元和810亿元，这意味着，政府每年拿出相当于财政收入两倍的钱来进行城市建设。
（二）产业转型，城市发展没有落到实处
几乎所有失败的城市发展案例最终都会归因于该城市产业转型的问题，鄂尔多斯也不例外。然而我们注意到，产业转型升级一直都是鄂尔多斯城市管理者的理念，而且一直在努力尝试及实践中，但最终却以失败告终。
1.产业转型
煤炭资源快速带动了鄂尔多斯的经济发展，却也成为鄂尔多斯单一产业结构的象征。十年来，真正支撑鄂尔多斯发展的产业只有煤炭及房地产，而后者也正是源于鄂尔多斯人因煤暴富后资金无处可投造成的。鄂尔多斯政府对于单纯依靠煤炭发展的模式也深感忧虑，并先后打造了装备制造基地、云计算产业园，它们也是政府规划产业转型的抓手，但发展情况并不乐观。
同时，为了降低对外部市场的依赖，鄂尔多斯曾提出大力发展与煤相关的各种重化工业。一批全国之最和世界之最的项目陆续建成投产：亿利能源重化工循环经济产业基地规模全国第一；伊泰集团年产16.5万吨煤间接液化项目全国第一；博源集团100万吨天然气制甲醇项目全国第一。然而，这些重化工业基地及项目的投产并没有拉动鄂尔多斯的城市发展，也并没有给这座城市带来活力。
2.城市发展没有落到实处
实际上，鄂尔多斯的发展被激情或其他力量所推行，对客观条件考虑不足。这点从鄂尔多斯大力发展各种重化工业可以推断。这些产业都需要大量的水，而这正是鄂尔多斯最稀缺的资源，加上经济形势不明朗和技术尚不够成熟，这些前沿的煤化工业根本没有条件得到大力发展。而城市的产业定位是由城市管理者制定的，政府的主体作用尤为重要。
（三）承载矛盾，没有将以人为本贯彻到底
探索城市发展成败的根源，最终还是要回归核心“以人为本”。新型城镇化规划频繁地提及“城市承载能力”，并明确要“以人为本”。但鄂尔多斯的发展实践与之相矛盾，不过与一般情况不同之处在于，该矛盾是由于产业单一及基础设施建设过量而造成的，其本质原因当属鄂尔多斯对“以人为本”核心的忽视。
1.承载矛盾
在城市发展过程中，鄂尔多斯不断打造“森林城市”、建设新城区，相对于有限的人口而言，基础设施可以用过量、过于完善来形容。同时，2010年，鄂尔多斯商品房销售面积1009.4万平方米，城区人口仅65万人。同年，北京的商品房销售面积是1639.5万平方米。
到了2012年4月底房地产泡沫破裂后，鄂尔多斯市房地产市场成交量不足10%，呈现出典型的“有价无市”现象。成交商品房主要集中在两种形式：一是过去已认购但因手续不全未签订商品房买卖合同，现在是补签，占销售总量的62%；另一种则是开发企业以房抵债，占销售总量的29%。2006—2011年鄂尔多斯市房价走势如图2-1所示。
图2-1 2006—2011年鄂尔多斯市房价走势（单位：元/平方米）
2.没有将“以人为本”贯彻到底
以2001—2012年为例，城镇建成区面积的年均增长率为37%，而同期的城镇人口年均增长率仅为13.1%，土地城镇化速度远快于人口城镇化速度。意在维持经济持续增长的鄂尔多斯将大力推进基础设施建设作为一个必要手段，却忘记了经济发展的驱动原动力在于人的发展。虽然这种“用基础设施投资拉动经济”是一种普遍的模式，但鄂尔多斯的步子迈得过快，以至于造成“以人为本”的缺失。政府仅给了人们财富暴增的机会，却没有就此搭建起完善的就业能力培育机制，使城市危机突现。