写在前面的话

写作缘起

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，为我国医疗卫生体制改革提出了新的任务和目标。在医改领域如何不断深入持续推进改革，运用治理的理念和思路促进管理创新，这是摆在我们面前的一个重要任务，也是科研工作者应该努力研究解决的问题。

我国自新医改以来，立足国情，借鉴国际经验，积极探索中国特色医改道路，努力构建中国特色医疗卫生制度，并取得了举世瞩目的成就。医改是全球现象，不是哪个国家独有的，也不是偶发的，而是具有一定的规律性。从国际上看，医改在时间上具有一定的周期性，在内容上具有一定的演变规律，这些是我们研究和借鉴国际医改经验的重要内容之一。就我国来说，医改周期表现为具有中国特色的“五年规划”制度。我国从1953年的第一个五年计划（从“十一五”改称规划）到2019年已经制定和完成了十三个“五年规划”，每一个五年规划都是由上至下、由总到分的社会系统性研究、预测、计划和实施过程（当然在酝酿研究阶段也是由下至上、由分到总的过程，甚至是“几上几下”）。我国“五年规划”具有法律效应，是党和国家组织动员社会一切力量团结奋斗的航行图、方向标、指挥棒，是国家治理的重要战略工具。 “五年规划”在计划经济阶段发挥了基础性的重要作用，对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出计划，为国民经济发展远景规定目标和方向；在社会主义市场经济阶段，则从指令性计划调整为指导性计划，再调整为预期性发展规划；从规划的内容看，从国民经济领域扩展为经济社会发展领域；从规划的客体看，从国有集体等公有为主的对象，转变为各类所有制企业和社会组织。党的十六大以来，随着小康社会建设目标的提出，民生领域的问题越来越受到重视，而医改的“五年规划”可以看作是一个典型例证，从“十二五”开始，我国已经制定和实施了两个“五年规划”，正在酝酿和制定“十四五”医改规划。

本文所指的我国医改周期就是医改的“五年规划”，这同国际上的医改周期有几个鲜明的区别：第一，我国是主动、自主地制定“五年规划”并引领发展，而国外鲜有这样规律的规划行动；第二，我国在党的领导下，能够做到“一张蓝图绘到底”，而国外往往由于政党执政的更迭而导致政策的延续性出现问题；第三，我国“最大的优势是集中力量办大事”，而国外的计划很难起到这样的组织动员效果。习近平总书记反复强调，“要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。”因此，本书首先从我国医改的“五年规划”谈起，研究分析“十二五”“十三五”医改规划的特征是什么，进展成效是什么，然后重点分析当前面临的重点和难点问题是什么。在“十二五”“十三五”两个五年规划的医改经验基础上，谋划 “十四五”规划，针对性解决现有发展中的问题，是非常有意义的。

写作基础

我有一个口头禅或者说是座右铭：我是把医改作为工作、职业和事业的人。从短期看，医改是工作，也是职业。自2005年于中国人民大学任教起，我便开始筹建“中国人民大学卫生医疗体制改革与发展研究中心（简称“医改研究中心”）”，并将“中国卫生医疗体制改革”申请为研究生课程。同期，我积极参与了中国新一轮医改方案的研究制定工作，并且代表中国人民大学提交了“第八套医改方案”。自此，“第八套医改方案”成为医改研究中心的代名词。之后，我又参与制定了北京市“十二五”医改规划。从任教之初研究医疗保障和卫生政策到2008年开设独立硕士点，再到2015年开设独立博士点、设立卫生政策与管理方向的MPA培训点，直到2018年开设本科荣誉研究型辅修学位，以及开设了各类课程培训班，“医改政策”研究已贯穿了中国人民大学卫生事业管理专业各类学历教育的全过程。从长期看，医改是事业。我从1993年取得武汉大学硕士学位后就进入广西壮族自治区北海市体改委工作，那时接触了医疗保险制度改革。党的十四届三中全会后，我专门发文讨论研究社会保障改革，并因北海市作为国家医疗保险改革的扩大试点城市而深度实践了这项改革。之后，我到中国社会科学院攻读博士学位，后又到人社部医保司工作。故26年间，我始终从事着与医改相关的实践和研究工作，加之早年的医学专业学习以及基层卫生工作经历，医改将贯穿我的职业生涯。而医改本身是一项重要的民生工作，我曾多次和同学们讲，以做慈善的心来做医改才能忘我，医改是一项事业。

新医改以来，我在医改的不同阶段，持续开展理论探索，先后出版了“医改三部曲”。新医改方案出台前，2008年出版了《解读中国医改》，第一次公开提出我国医改内涵应界定为“公共卫生、医疗服务、药品生产流通、医疗保障”四个领域。医改方案出台后，2009年出版了《中国新医改：理念和政策》，对新医改方案进行了系统解读，对重点问题从理论到政策再到实施进行了详细探讨。“十二五”期间，2012年出版《中国新医改：现实与出路》，首次提出了医改行业系统（穿白大褂的）与社会系统（不穿白大褂的）协同配合，其中用四个章节论述了健康教育、运动与健身、环境问题、食品问题，与2016年国家确定的“健康中国战略”及2019年出台的《健康中国行动（2019—2030年）》方向一致。2019年底，“五年规划”交替之际完成《中国医改周期与管理创新》书稿，以期运用医改周期理论分析总结我国医改经验，分析管理难点，分析和预测“十四五”期间医改方向。

定位和结构

卫生政策和管理是一门应用科学，而医改更是理论和实践高度结合的研究领域。没有理论，就很难解释清楚医改的规律；若不以实践为例，也就无法验证理论的指导意义。因此，我尝试在两者之间做了平衡。本书前四章论述医改规律、宏观规划和趋势，对医改周期理论的产生和意义，以及其与中国特色医改和国际经验的关系进行阐述，同时把握住中国特色的医改周期即“五年规划”，深入剖析“十二五”“十三五”医改的特征，并验证结果，分析改革每个阶段间的相互关系及其升级转型的规律，为研究“十四五”医改规划做好铺垫。

后四章探讨医改实践中的管理问题，包括了医疗、医保、医药的“三医联动”以及医疗机构绩效管理等问题。当中有很多热点和难点问题需要结合实践来探索，包括供给侧结构性改革与医联体建设。一是如何落实分级诊疗政策，如何以医联体建设为抓手，如何破解医联体未来发展中的管理难题；二是探索研究医疗保障新构架下的运行机制，如何开拓医疗保障精细化管理；三是药品改革的整体逻辑、政策和改革框架，以及最敏感的药价问题，以及如何从产业规划和治理视角入手解决；四是关于绩效革命与三化（标准化、信息化、绩效化）的融合。当然，还有很多的问题也是不容忽视的，比如疾控领域的改革问题，基层医疗机构服务能力提升以及医务人员薪酬的问题，非公立医疗机构的监管和发展问题等。这些问题还会以其他形式做深入研究，比如2019年我牵头申请中标的国家社科重点项目《“互联网+”环境下基层医疗卫生服务能力提升路径和方法研究》，将对基层能力提升进行专门研究。未来对这些问题的研究成果也将通过不同形式进行交流分享。

最后，专门谈一谈关于“十四五”发展方向的问题，这也是本书的落脚点。主要讨论以下这几个问题：第一，一方面要实施健康中国战略，一方面要推动医改。要厘清两者之间的关系，其区别与联系是什么，如何协同推进。第二，“十四五”医改工作应该怎么抓、做什么、怎么干。第三，我个人体会到时间也是医改的重要维度。如何认识改革周期、认识改革阶段，如何把握改革时间、改革节奏，如何在安排、检查、督促改革工作的同时把时间维度的规律性、科学性加进去，从而推动医改工作高质量、高效率发展。这些思路比较宽泛，算是研究制定“十四五”的前奏曲，这些思考不能替代具体的医改规划研究，算是方法论的参考。我有幸承担了国家《“十四五”医改方案整体研究》工作，将专题对规划的细节进行调研分析、论证测算和设计。这里不再展开了。

此外，书中另附了两个内容：一是新医改重大政策出台的时间表，这是很重要的改革线索，值得收藏和浏览。二是我对医改重大政策的解读，包括22篇解读文稿，虽然一些在门户网站公开了，但是第一次正式收录，同政策出台时间表对照阅读，或许有不同的感受。

鸣谢

书稿成形后，曾将征求意见稿送呈6位专家和领导评阅，他们在百忙中抽时间反馈了点评意见，给予了中肯的评价和热情的鼓励，也指出了不足之处，本书诸多关键之处的改进得益于这些帮助，他们堪称笔者的良师益友，应相关方面要求，不再一一提及名字。在此，对他们的大力支持和细心帮助表示衷心感谢！当然，由于能力和时间有限，文中纰漏在所难免，本人对全书观点负责，同时，恳请同行不吝批评指正。

王虎峰

中国人民大学医改研究中心

2019年12月