第16章 改革地方行政制度
隋朝在中央设置了以三省六部为核心的中央官制，在地方行政制度上又有何建树呢？
开皇三年（583）十一月，河北道行台、兵部尚书杨尚希见天下州郡过多，向隋文帝上了一份奏疏：
自秦并天下，罢侯置守，汉、魏及晋，邦邑屡改。窃见当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领。具僚以众，资费日多；吏卒人倍，租调岁减。清干良才，百分无一，动须数万，如何可觅？所谓民少官多，十羊九牧。琴有更张之义，瑟无胶柱之理。今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤才，敢陈管见，伏听裁处。
杨尚希的这份奏疏指出了隋朝初年，同时也是魏晋南北朝时代在地方行政制度上冗杂混乱的问题。
这个问题由来已久。
我们知道，秦朝统一六国之后，实行的是郡县二级制的地方行政制度。汉朝建立后，吸取了秦亡的教训，采用了郡国并行的制度。秦朝和西汉初期，郡国的数量并不多，但是随着地方诸侯的坐大，中央开始实行一系列削藩政策，最重要的就是汉武帝颁布的推恩令。推恩令使得诸侯国越分越小，郡也越来越多，郡国数量跃升至上百个之多，中央对地方的监管也就越来越困难。正是在这样的历史大背景之下，汉武帝在郡之上又设立了州，将全国划分为十三州，由中央派遣刺史到地方行使监察之权。如此，从汉武帝时期开始，中国就有了州的地方行政区划，也正式形成了州郡县三级制。
历经东汉、三国和西晋，州郡县三级制逐渐发展成型，并且变得越来越冗杂繁复，尤其是到了东晋南北朝时代，州郡被大量滥置，州郡的数量开始呈井喷式增长。这其中，最大的一个影响因素就是侨置州郡。
西晋末年发生了著名的“永嘉之乱”，中原板荡，中原士人纷纷南渡，并在南方建立了东晋政权。东晋统治者为了安抚南渡的士人（称作侨人、侨户），同时也为了自己政权的稳固，就在他们聚居的地方重新设置了很多北方原籍的州、郡，并且沿用旧名，这些新设置的州和郡就被称作侨州、侨郡，史称侨置州郡。
侨置州郡直接造成了州郡数量的激增。比如南梁天监十年（511），共有二十三州，但是仅仅过了20年，到了大同年间，南梁州的数量增长到了107个，是之前的五倍。
北方的情况也好不到哪儿去。由于南北长期对立，为了安抚和讨好武将，经常让一个武将领两三个郡，州郡数量越来越多，州郡的面积也越来越小。
南北朝长期对峙，这一客观事实也要求统治者必须大规模招揽人才。为了招揽人才，就必须设置大量官职，而官职的设立则是建立在州郡县这些地方行政区之上的，这就要求有更多的州郡县来满足官职的设立。如此一来，州郡滥置的现象更为普遍，几乎贯穿了整个东晋十六国和南北朝时代。
同时，每个州郡的背后都存在着一个庞大的地方豪强势力，杨坚要裁撤州郡，也就意味着要削夺这些豪强势力的既得利益。州郡的长官享有地方大权，可以随意任命和选派属吏。地方豪强实力可谓盘根错节。
这些就是隋文帝杨坚改革地方行政制度的背景，也是改革的困难所在。杨坚非常清楚州郡过多、地方官员过多这一历史积弊，但是州郡滥置的弊病已经持续了二三百年，杨坚要对地方行政制度进行彻底的改革，必然会面临诸多困难。也正因如此，隋朝建立之初，为了新兴政权的稳定，杨坚几乎是原封不动地沿用了前代的地方行政制度。
杨坚建立隋朝之后，励精图治，他决心要成就一番宏图伟业。虽然杨坚上台伊始继续沿用前代旧制，但他深切知道改革的必要性。
首先，州郡设置过多，官吏设置太多，这对整个社会而言是非常沉重的负担，加重了对百姓的剥削和压迫。
其次，地方基层建制是国家机器运转的基础，州郡和地方官员的冗杂无疑限制了国家行政机构的正常运转，进而导致行政效率的低下。
最后，州郡滥置的背后是地方豪强势力的坐大，如果继续放任州郡的滥置，就等于是放任地方豪强的猖獗横行，成为地方上的不安定因素，威胁到国家和政权的稳定性。
因此，对地方行政体制的改革，可谓势在必行，大势所趋。
一直到开皇三年（583），在兵部尚书杨尚希的奏议之下，隋文帝杨坚终于对积弊已久的地方行政体制展开了大刀阔斧的改革。改革分为三个方面。
第一，减少层级。
汉武帝在郡县之上增置州一级，从此之后的数百年间，中国古代的地方行政体制就由郡县二级制转变为州郡县三级制。随着历史进入两晋南北朝时代，州郡大量滥置，州郡县三级制变得越来越冗杂繁复，彻底成为阻碍历史发展的社会积弊。
开皇三年（583），随着隋文帝杨坚的一纸诏令，全国508个郡被全部撤销。到了开皇九年（589），随着陈朝的灭亡，陈朝境内也开始了对郡的裁撤，隋朝真正完成了全国范围内州县二级制的改革。
第二，裁并州县。
隋文帝杨坚此番对地方行政制度改革的原则是八个字，即“存要去闲，并小为大”。裁撤郡一级，采用州县二级制，其实就是“存要去闲”，把不必要的郡一级彻底裁撤。但是这还不足以实现地方行政制度改革的目标，大量州县依然存在，这就需要进行第二步，也就是“并小为大”。
隋文帝杨坚在裁撤全国各郡之后，又继续在全国裁并州县，将州数从241个裁并为190个，县数从1524个裁并为1252个。如此一来，一些面积比较小、户口又比较少的州县就被合并到了大的州县中，化零为整，化多为少，州县数量大大精简。行政区划精简之后，地方官吏的编制也大大缩减，成千上万名地方官吏被罢免，冗官问题得到解决。
第三，集权中央。
汉、魏以来，地方州郡官员职权极大，可以自己任命和选用属官，这无疑助长了地方豪强势力的发展。隋文帝在改州郡县三级制为州县二级制的同时，又“别置品官，皆吏部除授，每岁考殿最”，而且规定“大小之官，悉由吏部”。隋文帝的这一系列做法显然是要加强对地方官吏的考核，以政绩定品级，并且由中央吏部来决定官吏任免，从而使得地方官吏的任免制度化，地方官吏不再从属于州县长官，而是直接效忠于中央。
隋炀帝即位之后，又下令改州为郡，以郡统县。如此一来，到了隋炀帝时期，再度出现了秦朝和西汉时期的郡县二级制。当然，地方行政二级制并未改变。隋炀帝在隋文帝改革的基础上进一步裁撤州郡，他将隋文帝时代的300余州精简为190个郡。事实上，隋朝的州县，绝大部分是在隋炀帝时期被废除的，这是对隋文帝改革大业的继续和完善。