四 世界主要国家公用事业经营模式的考察
尽管当今大多数国家的公用事业总体上在向民营化模式迈进，但每个国家在民营化过程中所采取的手段和监管方式仍存在较大的差异，兹分述如下。
（一）美国：以拆分私人垄断与反垄断监管规制为主
美国作为世界上最发达的资本主义国家，私人垄断组织在公用事业经营中占据主导地位。由于公用事业的自然垄断特点，美国对其规制方式呈现明显的阶段性特征。
以对私人垄断公用事业的拆分为切入点，政府逐步放松对公用事业的管制，更多在公用事业经营中引入竞争，是美国对公用事业垄断经营规制最为重要的举措之一。1974年，美国联邦司法部对AT&T（American Telephone & Telegraph Company，即美国电话电报公司）提起反托拉斯诉讼，声称AT&T在长途业务、市话业务和设备市场上存在垄断，请求法院剥夺其垄断地位。美国司法部认为，联邦通信委员会通常难以阻止AT&T向其他竞争者就市话接入过分收取费用和提供质量低劣的服务。为此，1982年，美国司法部与AT&T达成如下协议：AT&T在纵向上一刀两断，长话业务与市话业务分离，分拆出去的市话业务按照区域在横向上又被切割为7个地区性贝尔电话公司，这些切割分立的公司在各自的区域内垄断市话业务。美国对垄断企业AT&T的分拆减少了该通信企业的垄断因素，使其不能再利用垄断优势和交叉补贴方式阻碍电信行业的正常竞争。80年代末，美国着手对电力行业进行改革，举措是放开发电端，实行投资主体多元化，允许公用性电力公司以外的投资者建厂发电；电力公司相应改变发、输、配电垂直管理模式，组建一批控股的子公司，实行输电子系统分开管理，输电和配电分开结算；鼓励发电环节竞争，各独立电厂与电力公司的电厂开展上网竞价。[77]
通过政府设立的相关监管机构强化对公用事业的监管，是美国对公用事业垄断经营规制的另一重要方式。美国的公用事业监管机构为公用事业监管委员会，地位是独立的，权力是由国会授予的，这个机构由5～7名委员组成；委员由总统提名，经参议院同意后任命。为避免委员受党派影响，委员每届任期比总统要长，总统为4年，委员为5～7年，并且委员必须来自不同党派。独立监管机构可同时行使立法权、行政权和司法权，如立法权方面主要有制定行政规章、制定标准和提出立法建议三种方式；又如在具体事件处理上，它具有准司法的裁决权力，可以批准某些行为和禁止某些行为。[78]
美国在公用事业垄断经营规制方面具有以下特点。（1）注重反垄断法等的实施，美国在处理企业垄断时，主要依靠反垄断法，通过反垄断诉讼程序解决。（2）以私营企业运营为主，强调自由和竞争，当市场出现垄断时，为了维护竞争，不惜拆分相关垄断企业，如对AT&T的拆分就是例证。（3）监管部门相对独立。如前述美国公用事业监管委员会，在公用事业领域就有很大的权威和执行力。此外，美国还制定了《公用事业法》《公用事业控股公司法》《天然气政策法》《天然气法》《安全饮用水法》和《水资源发展法》，以强化公用事业经营的监管。[79]
（二）英国：以公营企业私营化改革为主
1980年代前，英国公用事业基本是以国营为主，之后英国进行长达20年的私有化和民营化改革，彻底改变了公用事业的国有化局面。以电信、供水业为例，在电信业，英国电信公司（BT）在民营化改革之前为一家公营企业，垄断英国电信业务，尽管1982年电信网络运营商Mercury取得许可证，但与公营企业BT相比，在竞争中处于明显不利地位。为此，政府实行不对称管制，即给予新企业一定的政策优惠，扶持其尽快成长，使其与原有企业势均力敌。[80]随后，1984年出台了《电信法》，新设电信管理局（OFTEL）作为电信总监领导的独立监管机构，规定“各政党团体也可以向垄断和兼并委员会（MMC）提出反垄断提案”；[81]同时要求英国电信公司以6个月为期，公布服务质量统计信息，并针对低劣的服务质量采取一定形式的经济制裁，公用事业消费价格得以下降。通过改革，英国移动电话市场形成了多家运营商有效竞争的格局。在供水业，1989年英国颁布供水法案，正式启动供水行业私营化改革，10家水务监督机构被改组为供水及排污公司。供水行业私营化后，英国政府不再需要通过一般税收去支付庞大的投资费用，而是让私营公司承担起投资供水工程的责任；政府对私营公司的监管主要是水质标准和价格管制。[82]水务改革后，水供给效率得到明显提升。
英国在推行公用事业民营化改革中，主要举措有三种方式。（1）出售国有资产。主要形式是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移。（2）放松政府管制。打破国家对产业垄断的格局，取消新企业进入产业的行政许可壁垒。（3）合同机制。通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供市场化产品或服务。[83]可以看出，英国在进行公用事业民营化改革时并非一刀切，而是比较谨慎，往往根据行业的具体特点选择不同的民营化方式，如对于国有企业经营的公用事业，注重对相关国有企业进行民营化的可行性调查研究；对于属自然垄断业务，在民营化改革之后，政府强化对其进行管制；而对于非自然垄断业务，则实行市场化运营，主要借助市场机制进行制约和检验。
英国在公用事业垄断经营规制方面具有以下特点。（1）立法先行。英国虽属判例法国家，但在公用事业改革中特别强调成文法的作用，相继制定、颁布了《电力法》《交通法》《煤气法》《自来水法》《公用事业法》等法案，这些成文法成为公用事业改革与经营的依据。（2）以私有化为改革的核心。英国主要通过出售国有资产等私有化方式，在公用事业领域引入竞争。（3）重视政府监管。如英国由议会批准设立的燃气供应办公室、电力监管办公室、自来水和污水的水务办公室等行业监管机构，均为全国统一监管机构，独立行使监管权，并在各地设立若干分支机构对公用事业进行垂直监管。[84]
（三）德国：社区公有民营与综合监管相结合
德国作为欧盟创始国成员之一，其公用事业改革深受欧盟的影响。例如为了促进行业竞争、降低电价、增加供电的可能性和提高发电、输电、配电的效率，欧盟2003年颁发电力市场开放条例，要求欧盟各国配电公司（用户大于10万户）在法律形式和组织结构上独立；随后，德国依法实行发、输、配各个环节必须完全分开、成本透明、独立核算的改革，并成立独立公司分别运行。[85]德国电力改革的基本方向就是破除垄断权，分垂直一体化的企业，实行电网接入开放，通过引入竞争实现市场化。其中，配电公司承担送电到户，以基本电价为客户提供普遍供电服务。
德国尽管在公用事业领域不断引入竞争，但仍以社区公有的公用事业为主导。有学者统计，到2006年左右，城市公用事业的分布状况大致如下。（1）供电。市政府（或社区）所有的588家，占43%的市场份额，国家（国有法人股）所有的超过100家，私营的仅5家。（2）供气。市政府所有的556家，占70%的市场份额，国家所有的约50家。（3）供热。市政府所有的492 家，占72%的市场份额。（4）供水及污水处理。市政府所有的693家，占51%的市场份额。（5）垃圾处理。市政府所有的243家，市场份额接近50%，私营的约1000家。（6）城市交通。市政府所有的超过200家，国家所有的约10家，私营的约120家。[86]
德国对公用事业实行综合监管模式，联邦网络服务署和联邦卡特尔局是最重要的两个监管机构。其中，联邦网络服务署从行业和网络的角度进行跨行业监管；联邦卡特尔局则主要从企业行为和市场竞争角度开展专业化监管，两者相互分工配合，共同对德国的公用事业进行监管。
德国在公用事业垄断经营规制方面具有以下特点。（1）改革方式。主要通过对公用事业内部的非自然垄断环节进行分解，同时拆分垂直一体化企业，而非通过私有化方式达到实现市场竞争的目的，公有成分的公用事业仍占较大比例，但公用事业经营仍受到政府的严格管控。（2）重视监管。如联邦卡特尔局对于公用事业垄断的专业化监管。
（四）日本：以部分、有限地放开私人准入为主
日本公用事业改革始于1970年代，主要举措是对民间资本开放。1971年日本修订《公众电信法》，对附加价值通信网（VAN）事业者的公众线路实行部分开放。1981年，日本成立第二次临时行政调查会，调查国铁、专卖公社、电信电话公社的低效率经营状况，并于1982年提出对该三公会社实行部分民营化的计划。1984年日本制定《电信事业法》，允许其他企业进入电信领域。根据新《电信事业法》，日本将电信企业分为第一种电信企业、特别第二种电信企业、一般第二种电信企业三种形式，每种形式的企业实行不同的规制、改革方案。[87]其中，第一种电信企业的公共性较高，实行许可准入制、价格认可制的A类规制；特别第二种电信企业，准入实行注册制B类规制，价格实行申报制C类规制；一般第二种电信企业，准入实行申报制C类规制，价格不另加规制。为改变电信电话公社运营效率低的状况，日本还制定了《日本电信电话股份公司法》，并依据该法于1985年4月对日本电信电话公社实行民营化，将其改组为日本电信电话股份公司，实行A类规制。[88]
日本在公用事业垄断经营规制方面具有以下特点。（1）设计周密。对公用事业准入方面设计比较详细，通过不同规制与许可证方式，实现了电信行业的市场化与有效竞争。（2）立法先行。用法律形式确保公用事业改革，以保障改革成果，如1971年日本修改的《公众电信法》。（3）垄断转型。日本在公用事业逐步放开竞争的同时，新设立企业无法和旧企业对抗，在公用事业经营上，很容易出现由政府垄断转变为私人垄断。
（五）法国：以特许经营与价格监管为主要特色
法国在公用事业领域主要实行特许经营制度，对本属于政府供给公用事业职责的事项，政府通过与企业签订合同的形式，交给企业去经营，除一定的政府补贴之外，企业对所经营的公用事业承担各种风险、自负盈亏。公用事业特许经营在法国形成并经历了约四个世纪之久，早在17世纪，法国就以委托经营方式引入和利用私人企业建造军舰、港口等基础设施。18世纪，法国又选择这一模式，引入私人资本、企业修建运河和桥梁。19世纪，私人资本、企业进一步被引入以开发经营铁路、供水、照明、交通等城市公用设施。至20世纪，特别是70年代以来，特许经营作为一种成熟理论和经典模式，被广泛引入高速公路、供电、通信、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等基础设施建设与经营环节，甚至扩大至监狱建设与经营。[89]
法国公用事业特许经营一般存在三种不同的运营方式或模式。（1）专营管理模式。即市政当局负责全部的投资、运行和管理，如法国电力就一直由法国电力公司（国有企业）独家投资经营；在具体运营过程中，法国电力公司与国家、各地方政府签订特许经营协定，特许经营期限第一次为50年。（2）合营管理模式。即市政当局负责投资，而私营公司负责运行和管理，如法国给水排水管网由市政当局投资建设，大部分资产属于市政当局，由私营企业负责营运。（3）私营管理模式。即私营公司负责投资和运行，市政当局只根据一定条件给予其特许经营权。[90]
为防止公用企业利用垄断地位损害社会公众利益，法国政府为确保公用事业的价格适中，形成具有特色的公用事业服务价格监管体制。（1）程序确定。即不管采取哪一种特许经营形式，公用事业服务价格都要经过市政议会讨论确定，并最终经由法国财政部下辖的竞争消费反欺诈分局通过。（2）精确计算。所有不同类型公用事业服务价格均基于社会咨询公司的预测与计算而来，计算时主要依据收支平衡原则，并考虑服务量、经营形式以及税收等因素。（3）严格复核。即对公用事业服务价格、企业报酬作定期复核，一般4～5年一次。如果双方无法达成价格协议，则由三人组成的委员会仲裁决定。[91]
法国在公用事业垄断经营规制方面具有以下特点。（1）特许经营。特许经营在法国有较为久远的历史，积累了丰富经验，法国充分利用这一制度优势，在保证政府对公用事业拥有所有权的基础上，把公用事业的经营权授予开发建设的企业。（2）价格管制。特许经营权的授予虽使公用企业垄断经营合法化，但社会公众的利益、福利也极易因定价问题而遭受侵害或减损，如没有严格的价格监管机制，公用企业就会滥用垄断经营权，极大地损害消费者利益。有鉴于此，法国对于公用事业价格的确定，建立了严格的程序控制和计算标准。
（六）韩国：分类改革与阶段实施相结合
韩国对公用事业的改革始于20世纪90年代，其路径主要是民营化。以电力行业的改革为例，1999年韩国政府发布由商业、工业及能源部（MOCIE）制订的旨在打破韩国电力公司（KEPCO）垂直一体化公有垄断经营的重组计划（1999～2009年），该计划共分四个阶段。第一阶段为准备阶段，从1999年1月到12月，KEPCO仍在区域上以独占方式经营，同时经营发、输、配、售电业务。第二阶段为发电竞价阶段，从2000年1月到2002年12月，即将KEPCO的非核发电部分拆分重组为5个发电子公司，并分步实现民营化。第三阶段为批发市场竞争阶段，从2003年1月到2008年12月，将配售电资产则从KEPCO分离出去，KEPCO只剩下输电资产；改组后，KEPCO分离后的配售电资产将按地区成立数家配电和售电公司，配电公司之间通过价格投标开展竞争，并分阶段实现民营化。第四阶段为零售竞争阶段，从2009年开始解除配电公司的地区控制权，放开配电网，消费者可以选择从任何一家配电公司或电力经纪商处购买电力。[92]
韩国政府对公用事业的民营化改革是分类进行的。对具竞争性的行业，通过国有股直接发售、投标竞争以及引进外资等方式，国家在经营方面全面退出，实现所有权的转移。对非竞争性的行业或暂时不具备民营化条件的公用事业，政府在保留所有权的条件下，通过委托、招聘专业经理人对公用事业进行经营，确保公用事业的效率和供给，等时机成熟再实施民营化。
（七）加拿大：引入非自然垄断环节拆分、竞争与实行严格价格中立监管
加拿大公用事业在破除垄断之前，由少数公司垄断经营，如1995年以前阿尔伯塔省电力市场就由4家电力公司垄断，发电、输电、配电及销售一条龙作业。通过对电力中发电、输电、配电、售电等非自然垄断环节的拆分，引入竞争，2007年就发展到200多家发电和批发公司、2家输电公司、5家配电公司、20多家售电公司。[93]
此外，为防止公用企业滥用垄断地位，加拿大在公用事业价格方面作了严格的规制。以卑诗省为例，所采取的主要措施如下。（1）成立公用事业委员会。公用事业委员会由具有本行业、学术界、政府资深从业背景的六名兼职委员、两名全职委员和一名主席组成，委员们通常被分配到各专业小组，对公用企业提交的有关企业收入标准、公用事业收费价格、扩大企业资产规模的申请作出裁决、处理消费者提出的价格诉求等。为保持委员会中立，委员会经费不由政府划拨或企业支付，而由消费者购买公用事业产品支付价格的千分之一的提成税，委员会可聘请律师和专业咨询顾问为其服务。（2）有效的价格听证会。在加拿大，凡调整公用事业价格或收费之前，都要召开听证会，使公众能够了解和参与公用事业价格或收费调整的过程。公用事业企业提出价格或收费变动的申请后，要准备大量、详细的调价依据材料，请专家论证把关，向相关部门汇报，并支付召开听证会的所有费用。[94]
加拿大在公用事业垄断经营规制方面具有以下特点。（1）非自然垄断环节的市场化。对公用事业非自然垄断环节进行拆分，使这些环节不再垄断经营，放开准入，引入竞争。（2）监管机构的独立化。加拿大对价格监管考虑得极为细致，权力之间的制衡、监管机构的独立性以及程序正义的运用，都使得公用事业的价格最大限度地不被公用企业控制，从而达到保护社会公众福利的目的。（3）价格听证的法定化。价格听证时，公众的广泛参与，价格变动的详细论证，专家的客观中立评审，都能有效平衡公用企业与消费者双方信息的不对称，使价格听证更加公正和透明。