一 何谓民营化
民营化一词来自日本，西方国家则一般使用“私有化”（privatization）的概念，中国学者有时还使用“非国有化”“市场化”“混合制改革”等多种概念。尽管各种用法含义不尽相同，但其研究对象和基本内涵大体一致。一般来说，民营化是指将国家或地方政府经营的企业或公共事业转变为民营企业或由民间经营的政策变化过程。
（一）民营化的概念
1969年，德鲁克在《不连续的时代》中指出了政府的局限性，并创造性地使用了“私有化”一词，为此曾遭到《经济学家》的嘲讽。此后由英国首相撒切尔夫人和美国总统里根推动的私有化运动验证了他的预测。德鲁克认为，私有化包括两种形式，即将国有企业归于私人所有和让私人承包者来接管公共服务设施。[1]
欧文·休斯指出，“民营化”一词的含义相当丰富，从表面意思理解，是指“把归属于公共部门所有的资产归还给私营部门，通常是‘通过股权转让的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门’。这种理解有些狭隘。将民营化理解为政府从整体上减少介入程度更加准确：如减少产品、供给、补给和管制，或上述四种手段的任意组合”。[2]萨瓦斯认为，“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而引进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在市场竞争中运营的私人公司和个人”。“广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府满足公众的需要。它是在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。”[3]魏伯乐等认为，私有化的最广泛含义是“通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议。它通常通过将财产或财产所有权部分或全部由公共所有转为私人所有来实现；但也可以通过安排政府向私营供货商购买产品或服务来实现，或者通过用许可证、执照、特许权、租赁或特许合同等方式，将资产使用或融资权或者服务提供权移交给私营企业，尽管从法律上说所有权还保留在公共手中；甚至还可以包括诸如‘建造—经营—移交’合同这样的情形，在这种情形中，私营企业建造一项资产，在经营一段时间后将其移交为公共所有”。[4]罗兰认为：“私有化一般被定义为企业所有权由公有到私有的转型。更通俗地说，私有化或称‘非国有化’，指的是商业、服务业、工业企业从国家、政府或公共所有转化为私人所有或控制的状态，有时也指私人承包商提供以往由公有部门提供的服务。严格地说，只有将国有企业100%的资产或绝大多数股份都转让给私有者，那才是真正的私有化。因此，全部或彻底的私有化意味着要将国有企业的所有权、控制权或资产悉数转让给私有部门。”[5]最先掀起私有化浪潮的英国撒切尔政府则将其私有化战略概括为：“（1）民营化，即将原有的国家经营改为民间经营；（2）商业化，即将原来不能面向市场的国有企业使其面向市场，提高经济效益；（3）社会化，即将原有的国家单一所有改为部分由社会公众或职工持股。”[6]
在日本，随着民营化的不断推进，其具体含义在发生变化。植草益认为，民营化主要包括：“（1）公共法人转变为股份公司，随之向民间出售一定股权，即特殊公司化。（2）公共法人转变为认可法人，即认可法人化。（3）按民营化本义，将公共法人、公私混合企业转变为民间企业，即完全民营化。”[7]叶芳和主张：“（1）狭义的民营化或非国有化，即通过股权转让，把企业所有权从公共部门转向民间，这里也包括政府仍然持有股权，而将经营权转给企业，使企业真正处于独立法人的自由经营状态。（2）民营化即自由化或制约缓和。（3）将社会公共服务性生产委托民间进行，以激发民间的活力。”[8]
远山嘉博从三个层次来分析民营化。他认为，狭义的民营化应是解除国有化或私有化。具体而言，乃是至少将公营事业过半数（50%）的资产移转给民间。广义的民营化则不再将民营化的概念限制在“所有权的移转”，而将其扩大到市场加入的自由化、导入竞争、解除管制等概念。这里除了自由化或非国有化外，即使未实行非国有化，通过民间参与，或引入民间部门的管理方式、技术等也都属于民营化的范围。最广义的民营化则是指将包含医疗、卫生或教育等原本由国家提供的公共服务全部或部分向民间开放。按照远山的观点，最广义的民营化意味着政府在公共服务供给职能后退的同时，希望通过民间参与、民间委托方式来扩大民间供给。[9]
根据蒂迈尔（Thiemeyer）的整理，民营化可以包含15个方面的内容，即公有财产向民间的转移，公法人向私法人的转移，公共供给职能向民间的转移，向营利性经营的转换，经营自主权的扩大，非官僚主义化（规制缓和），非集中化（分权化），公企业、私企业经营条件的一致化，市场竞争的促进，自然垄断的解体，劳动者待遇的民营化，公共服务职能的削减，公有资源的民营化，公有收入的民营化（将从公有领域获得的资金转变成私营的利润），非国有化（包括国有企业国内垄断的解除、国外市场的开发、排外行为的批判）。这15种形式可以分别归纳为国有企业改革、民间企业形式的采用、公益事业的规制缓和、国有资产处理等四种类型。[10]
国内学者对民营化概念的理解也存在一定歧义。陈振明认为，民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私人承包或出售给私人，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。其中最典型的做法是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售给私营企业（私有化）。[11]他将民营化与市场化作为同义语，认为“私有化”仅仅是“民营化”中的一种特殊形式，即通过出售股票或全部出售国营公司实现。周志忍认为，“私有化”一词有狭义和广义之分，狭义上的私有化仅指国有企业的产权转移，广义私有化还包括自由化（liberalization）、合同出租（contracting-out）、财源替代（financial substitution）等形式。[12]吴易风则认为，非国有化、民营化与私有化具有相同的内涵，私有化主要是指所有权、控制权和收益权从公共部门到私人部门的转移，其中包括将国有企业的资产全部或部分出售或转让给私人部门；或者依照公司法将国有企业改组为股份公司，并将50%以上的股票卖给私人持股者。[13]
总而言之，无论是民营化的提法还是私有化的提法，无论其归纳内容是多还是少，无论是日本还是西欧，一般都是从广义角度着眼来阐述民营化改革。因为80年代掀起的改革浪潮的实质问题，并不在于公有或私有，而是要使企业摆脱来自行政方面的过多干预，引进竞争机制，提高企业的经济效益。里昂惕夫说：“我们不能笼统地抽象地讨论国有好还是私有好，应该收集大量有关信息，在进行科学分析后，再得出正确结论，不能头脑简单地跟着潮流走，走不通再回头。不应将一些技术问题当作社会问题，这样会导致错误的结论。”[14]
民营化是一个多层次、多角度的概念，基于各国具体国情差异和民营化实践的认识，很难直接用一个统一的定义加以涵盖。上述概念及其解释，或是基于具体的民营化实践对民营化内涵进行了归纳，或是从传统的资本主义或社会主义等理论出发，是对民营化概念的演进、深化。在西方看来，民营化与私有化基本上是同一个概念。然而，从中文词义来看，私有化属于产权制度范畴，是财产所有权由国家所有或公有向私有的转变，其对应词是“国有化”或“公有化”。而民营化则是经营权和控制权的转变，即将某些公共事务或公共企业转归民间经营和管理，其对应词是“国营化”。在民营化转型过程中，可能出现部分或全部资产的流转，但民营化的根本目的在于提高企业经营效益，实现政府职能转型和国有企业的制度创新。
（二）对民营化的质疑
不管是狭义的民营化，还是广义的民营化，民营化并不是万能的，民营化在带来积极效应的同时，也可能导致一定的社会问题产生，因此，应充分考虑民营化的现实需要和实现手段。对于民营化的效果，肯定民营化的意见认为，民营化可以抑制从事公共活动和公共服务所导致的政府支出；便于迅速行动，采用新的手段和技术，提高服务质量；有效消除不必要的政府垄断，提供更加灵活、高效的服务；抑制政府机构庞大，推进政府精简化，在政府和民间服务之间引入竞争；对原有的政府生产性政策提供新的政策。否定民营化的意见认为，民营化与抑制政府支出没有关系；不仅不能保证竞争性市场，反而会形成自然垄断；民营化过程容易产生腐败；政策制定者不能对民间服务的提供加以控制；民间的利润追求与公共服务的提供不相适应；使政府官员道德低下，增大就业的不稳定性。[15]
萨瓦斯认为，民营化是一种手段而非目的，“任何民营化努力的首要目标是将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中”，“公共服务中引入竞争是要有意识采取一些战略措施，创造服务中的自由选择机会，完善竞争环境，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度”。[16]简单意义上的全盘私有化不仅不能增加社会价值，反而可能造成更加广泛的社会问题。推进民营化的目的在于通过民营化实现资源的最优配置，避免或者减少政府经营的成本，从而增加社会的整体效益。不顾客观条件盲目地推进民营化不但不能发挥国有企业的应有效益，反而可能导致社会公共性职能缺失。国有企业之所以成为国有企业，必然受到特定的历史条件和意识形态等因素的影响，是否进行民营化改革，关键在于是否具有了市场竞争环境和技术条件，包括国有化产生时的特定历史因素是否依然存在，还要考虑经济运行情况、整体水平、规制改革和自由化推进情况等。
关于私有化的局限，刘昶认为，“从经济层面上看，私有化以提高经济效率为目的，公有企业私有化以后，经济效率可能提高了，但相应的社会成本也增加了，有时甚至会大大超过企业效率提高所带来的收益，比如就业歧视和失业的增加，对资源和环境的过度开发，所提供的公共产品和公共服务的质量和数量下降而价格却上升等等。其次，从社会层面上看，私有化会加剧社会的贫富分化，导致社会的不安与动荡。再从政治层面上看，私有化会削弱政府及其维持社会公平的能力，由此也会侵蚀民主参与的重要地位。最后在文化层面上，私有化可能侵蚀普遍的文化价值观念，使其屈从于商业利益的需要”。[17]
魏伯乐等认为：“私有化本身不是一个终点。私有化应被看作是提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径。在有些情形下，私有化也许是最好的选择，但是在另外一些情形下，对公共部门进行改革也许反而是更好的选择。我们主张对私有化的局限有一个健康的认识，而不是无条件地拥护或拒绝。为了使两方面都达到最好，我们需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴共同协作。所得到的经验教训可以简要总结为：逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度；不要对公共部门仍可以做的领域进行私有化；决不要出于意识形态上的原因进行私有化；确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化；壮大政府和私有部门之间的第三部门：即基金会、慈善机构、市民社会。”[18]
判断一种事业是否可以由民间经营，不但要看该事业自身的可行性和效率性，而且要看民间经营形式的保证性。有些公共事业可以通过民间形式完成，并由政府监督其实施，进而确保公共性的落实。但是，并非所有公共事业都可以通过民间形式实现，民间形式本身也有局限性。对于一个巨型企业来说，不管其是私有还是公有，信息不对称都是客观存在的，任何情况下都不可能监督到每一个人的每一个行动，关键是建立合理的监督机制和有效的激励机制。
英国经济学家马丁和帕克对英国各类公营企业私营化后的经济绩效进行了广泛的比较研究。他们发现，在竞争充分的市场上，民营化以后的平均效率显著提高。而在垄断市场上，民营化后的平均效率提高并不明显。伦敦铁路系统甚至出现了服务水平下降的趋势。因此，民营化本身存在一定的限界，对于存在垄断而非有效竞争的公共领域，无论是政府经营还是私人经营，都可能会出现坐收垄断租金的现象。[19]因此，在推动民营化过程中，必须考虑不同领域的机会成本，采取适当的规制手段和措施。对于可竞争业务领域，可以允许多家企业进行竞争性经营。对于具有自然垄断性的公共服务领域，由一家或少数几家企业进行垄断经营，并建立有效的规制约束机制。对于经营垄断性业务的企业，或者禁止其同时经营竞争性业务，或者将不同性质的业务进行独立核算，以控制垄断企业利用自然垄断性业务领域的垄断力量压迫其他竞争性企业。
近年来，随着私有化过程中出现问题和困惑，民营化浪潮有所减退。许多国家没有实现最初的私有化预期，大量贪腐行为产生，社会再分配效应与日退化。一些人开始质疑私有化改革方向，经济学家们则从更加理性的角度探索私有化的现实价值。斯蒂格利茨为《私有化：成功与失败》所写序中强调：“头脑单纯的意识形态是推动私有化的动因之一。这些意识形态偏见既无理论根基，又缺乏经验数据支持。”[20]“对国有企业（SOE）持批评意见的人认为腐败是元凶，就是说，负责管理国有企业的政府官员并没有为他们的服务对象（公众）谋利益。这是经典的委托—代理问题的一个例证。然而，私有化过程本身的委托—代理问题更为严重。不仅利润流（租）有风险，这些租的折现值风险更大。结果是挥霍滥用更富有刺激性。”“在管制和反垄断体系还未付诸实施前就对垄断企业（尤其是自然垄断企业）进行私有化，是私有化失败的另一缘由。私有部门比政府更擅长玩弄垄断权势，结果是总体经济效率并未提升。”[21]
在《私有化的经济学分析》一书中，约翰·维克斯与乔治·亚罗从所有制、竞争环境和监管政策三个角度综合分析了私有化的经济学意义，他们强调：“财产所有权的分配的确具有重要意义。因为它可以决定企业（无论是公有还是私有）‘所有人’的目标和经营业绩的监督体系。在这两方面，公有制和私有制都存在着差异。财政所有权的变化实际上会影响到企业的激励结果，从而影响到企业的经营行为。”但他们同时指出：“这些变化对企业激励结果的效率影响在很大程度上取决于特定企业所处的竞争和监管环境。事实上，我们可以这样认为，企业产品市场竞争力的强弱和监管政策效力的大小一般比所有制问题本身对经营业绩的影响更大。”[22]
“由于所有制、竞争和监管相互联系在一起，他们共同决定了企业的激励机制和行为方式，因此我们不可能对公有制和私有制各自所具有的优势做出结论。理论分析和经验证明都支持以下的这种观点，即私有制是最有效的——因此私有制是最为适当的所有制机制——这是针对那些有效竞争（无论是真实的竞争还是潜在的竞争）处于主导地位的市场而言的。”如果脱离了竞争环境和监管政策这样一个客观条件，不顾国有企业的历史成因和现实状况而单纯追求民营化，则可能既得不到其他国家民营化带来的绩效提高，又可能造成两极分化和民怨沸腾。因此，“利润最大化从私人角度而言能够产生有效的结果，但是在这种情况下，预期它所产生的结果从社会角度而言并不是最有效的。如果私有化政策的确得到实施的话，就必须在实行私有化的同时，采取大量措施来降低或抑制市场的控制力量”。[23]
罗兰认为：“20世纪90年代的私有化实践表明，仅仅将所有权从政府转移到私人所有者的手中是不够的。建立起一种竞争机制将企业资产转移到贤能者的手中而实现收益最大化，是十分重要的；拒绝腐败，勿使其染指私有化过程，也是十分重要的。此外，就打造富有活力的私有经济部门而言，私有化也并不是唯一的选择方法，甚至连首选都谈不上。”因此，“私有化过程必须严谨审慎；要确保买主之间具有真正的竞争性；私有化过程要透明；要设置防腐止贪的监察机构；要确保监察机关不屈从于腐败诱惑。透明与制衡在成功的私有化过程中具有十分重要的作用。但遗憾的是，很多国家的政府部门并没有将此置于优先考虑的地位”。[24]
在国内，围绕国有企业民营化问题产生了长期而广泛的争论，而且至今没有得出一个较为明确的结论。张维迎强调，产权改革是提高国有企业绩效的关键。[25]王俊豪认为，由于公有企业和民营企业产权之间的差异，私有产权比公有产权更有效率。公有企业具有消除外部性、调整国家宏观经济利益的作用，但其所有权具有人格化弱、代理约束脆弱和控制权多层与剩余索取权不对称等制度性缺陷。[26]胡一帆等人通过对中国国有企业民营化的绩效研究，认为从总体上来说，中国的民营化是富有成效的，尤其是提高了销售收入，降低了企业的成本，并最终使得企业盈利能力和生产率大幅提高；而且在获得这些收益的同时并没有带来大规模的失业问题；由民营机构控股、彻底民营化的企业，比那些仍然是国有控股、部分民营化的企业绩效表现更好。[27]
与此不同，林毅夫等认为，国有企业效率不高的根源在于不公平竞争条件下形成的企业预算软约束，国企改革的关键在于为其创造公平的竞争环境。[28]由于政策性负担的存在，即使企业被民营化，但只要预算始终是软约束的，就会无法区分企业经营的失败是政策性负担所致还是管理层经营不善所致。他们认为要提高国有企业的效率，首要的是移除政策性负担，而非进行民营化改革。所以，一国特别是转型经济的国家，如果对国有企业实施民营化改革，必须充分考虑该国的制度背景与实际情况，否则可能得不偿失。[29]到今天，至少在理论上，人们尚未就私有产权与民营化的优势达成共识。[30]
民营化改革是特定历史条件下制度变革的产物。特殊产业或行业的存在，是国有企业存在的前提。在许多公共服务领域中，由于行业的特殊性，很难直接用效益高低、利润多少来衡量其存在价值。因此，在推进民营化的过程中，一定要注意民营化的层次性、渐进性，而不能从某种意识形态出发，追赶时代的潮流，必须客观地分析当时的经济技术所提供的可能条件和必要条件。20世纪80年代日本民营化改革是伴随政府行政、财政改革出现的，主要涉及一些企业性比较强、民间已具备经营能力的企业，其中以三公社民营化改革为代表，同时伴随着整个公有领域的规制缓和。然而，在其他一些领域的国有企业，特别是涉及金融、保险和公共事业领域的国有企业，并没有受到多大触动，或者只是形式上有所变化。
（三）产权理论下的民营化
关于国有企业民营化，国内外已经发表许多研究成果。由于研究者选取的研究对象、研究视角以及研究方法等的差异，民营化的研究结论千差万别，有时甚至截然相反。从目前的研究理论视角看，主要有基于产权理论、公共治理理论等的民营化研究。
在众多民营化研究成果中，最常见的是基于产权变革角度的研究，即将民营化理解为私有化，民营化改革就是国有企业的产权改革。产权论学者认为，私有化是提高国有企业效率的根本途径。现代产权理论从产权完全界定角度出发，认为市场失灵的根源在于产权界定不清，由此造成交易过程中的政治寻租，进而影响企业行为和资源配置的效率。
斯蒂夫·汉克（Steve H.Hanke）在《产权的必要性》中强调：“早在1776年，亚当·斯密就在《国富论》一书中写道，由于人们对待别人的财富与对待自己的财富态度大不相同，挥霍起别人的财富来非常慷慨大度，所以‘商人与君主的性格和特点是如此截然相反，没有任何别的对比能够表现得更鲜明更尖锐了’。他说，公共财产管理当局总是漫不经心和浪费无度，只要注意一下这个事实就明白了：公有土地的生产只及等量私有土地出产的25%。因此，斯密建议对剩下的公地实行私有化。”[31]格雷·考恩（L.Gray Cowan）在《从全球观点看私有化》中强调：“国有经济部门成绩低劣，为了维持亏损的企业和服务业而付出的巨额补贴还在继续增长。越来越多的人认识到，私有企业的企业家们能够比政府更有效地管理工业和经营服务业，公众因此而付出的代价也更小。”[32]1986年，由美国国际开发总署主持的私有化国际讨论会在华盛顿召开，有46个国家的500名代表出席，美国国务卿乔治·舒尔茨（George P.Shultz）强调这次会议象征着一场“经济思想上的革命，这是一次不同寻常的革命”。“私有化之所以终于成了发展的主流，其原因在于世界各地的人们对于自由市场和私营经济优越性的态度发生了逐步而深刻的变化。依赖庞大的政府行政机器和中央集权，依赖政府的控制来实现经济发展的做法，已经由于屡遭失败而声誉扫地，私有化正在创造经济成功与经济稳定。私有化之所以奏效，是因为它发挥企业家的创业精神，鼓励个人的主动精神，促进制订以市场为核心的政策。”[33]20世纪90年代以后，各国掀起强劲的私有化浪潮。
然而，从现代市场经济的基本构成看，除了能够直接控制产权的中小企业之外，现代市场交易中已经不可能完全依靠所有者或产权人自行完成，其中必然存在广泛的代理行为。这种代理关系是普遍的客观存在，而不管其是代理公家还是私家，不管其是代理个人还是组织，代理人和被代理人之间永远存在寻租问题，抑制寻租的根本不是私有和公有，不在于产权的设计，而在于代理制度的设计。
代理理论最初由詹森（Jensen）和麦克林（Meckling）于1976年提出。他们认为，委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。生产力发展使社会分工进一步细化，权利所有者囿于知识、能力和精力不能再行使所有权利，而专业化分工又催生了大批具有专业知识的代理人，他们以自己的知识、能力和精力为委托人服务。在委托代理契约关系中，经济资源的所有者是委托人，负责使用及控制这些资源的经理人员是代理人。委托代理关系是涉及企业资源的提供者与资源的使用者之间的契约关系，委托代理理论则主要研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约以激励代理人。[34]
委托代理理论认为，当经理人员本身就是企业资源的所有者时，他们拥有企业全部的剩余索取权，经理人员会努力地为自己而工作。在这种环境下，就不会存在代理问题。但是，当经理人员不是企业资源的所有者，而仅仅是一名作为代理人的管理者时，该经理人员可能存在提高在职消费的动机，并自我降低工作强度，因而产生了所谓代理问题。由于代理人目标函数与委托人目标函数不一致，加上客观上存在不确定性和信息不对称等原因，代理人可能偏离委托人的目标函数，损害委托人的利益。由于构成代理关系双方的条件各异，需要有别，行为目标冲突，加上严重的信息不对称，委托人很难清楚判断代理人的实际行为是否合理，或者其监督成本过高。因此，如何协调好代理关系，建立有效的代理激励机制，是现代企业经营必须面对的现实问题。为了解决委托代理问题，一方面应该通过制度设计，加强对代理人的行为激励；另一方面应该加强对代理行为的过程监督，充分发挥“经理人市场”的作用，使代理人的行为符合委托人的效用函数。
对现代国有企业来说，从法律角度讲，并不存在典型意义上的产权模糊问题。事实上，人们担心的问题在于代理关系过于复杂和烦琐，容易造成产权归属虚置。表面看来，似乎只有在私有产权下才有真正负责的人格化的所有者，然而，这只是基于一种早期资本主义时代所有权与经营权未分离状态下企业管理模式的简单推理。因为，在现代大企业体制下，所有者是否仍然能够监督管理层，管理层是否必然依赖于股东的授权，本身就是一个值得研究的问题。事实情况是，唯有享有最终剩余处分权时，管理者才可能真正产生经营的最大积极性。而在管理层享有所有剩余处分权时，所有权的国有与私有似乎已经变得没有太大价值，与之相反，在这种条件下，国有的监督方式可能远高于私有条件下的监督手段。这里还没有考虑国有企业所有条件下社会总体福利目标的实现程度等因素。
对于现代国际化大企业来说，真正决定企业的发展战略、掌握企业剩余控制权的早已不是什么股东，而是几个主要大股东。对于大股东来说，他们有两方面的利益考量：一是自身股票的价值，这将伴随企业的整体经营和市场运作而发生作用；二是其管理和决策过程中可能带来的附加价值。他们的利益衡量点则在于二者的大小。
因此，当经济或企业进入现代国际化大发展阶段后，衡量企业的剩余所有权或企业经营效益问题，不能再简单用所谓剩余索取权、所有权的结构，而必须考虑具体的组织形式、产权性质、标的物形式、企业规模、代理结构以及社会整体效益等多个方面。特别是在今天的信息化时代，如果我们辅之以信息技术手段上的监督和控制，似乎对于企业的所有权结构和经营结构等问题更应该重新加以探讨。
在《产权的经济分析》中，巴泽尔基于信息成本和交易成本，从产权难以完全界定的假定逻辑出发，推论出一系列其他命题。然而，产权完全界定本身就是一个伪命题。在现实生活中，产权的完全界定既不可能，也没有必要。因为对于一般商品来说，双方所认可的价值已经足以使对方接受。至于所谓外部性等问题，既不构成交换本身的主要内涵，也并不能由此认定市场失败。市场交换形式是等价进行的，在自由市场上，达成了交易，说明双方接受对方的条件，都认为自己并不亏，或者说每个交易者都认为自己获得了比原来持有物品或货币更大的需求性，否则交易既没有必要，也不可能达成。推动市场交易不断发展的根本动因，就在于交易双方获得的潜在需求性差异，或者说是某种程度上的外部性。
事实上，权利的完全界定本身可能消灭或扼杀一切创新的动因和激情。人类之所以对剩余所有权加以期望，其中要点之一在于收益的可期性和不确定性。一旦人们可以绝对界定和绝对预知所有未来，世界的色彩可能不再是色彩斑斓，而会变得苍白无力，可能会陷入一种虽然平和但缺乏创造的社会。从历史发展的角度看，封建社会之前可能存在这种模式，但是，自工业化和资本主义等进入人类社会的生活模式之后，推动社会进步和发展的最大动力可能就是对未来的期望和对创新的追求。难以想象，如果没有人类社会对自然奥秘的无穷探索，何以推动近代科学的发展；如果没有西方社会对东方神秘黄金梦想的追求，何以开启地理大发现和近代资本主义。虽然其中并不乏战争的血腥和殖民的奴役色彩，但这些毕竟不能构成近代发展的主体和本质。
共有财产或公有财产是否利用效率低下，是一个需要具体界定的问题，其关键在于制度设计。如果对公有财产的利用加以科学合理的制度设计，则不必担心利用效率问题。而且必须看到，国有企业的占有和公共资源利用是两个本质不同的问题，因为企业的生命在于创造，而公共资源的生命在于利用。巴泽尔也认为：“私人产权对私有制成分与公有制成分是同样必要的，因此这二者的区别并不在于是否存在着私人产权。它们的区别在于采用何种组织形式，特别是给予生产者何种刺激和报酬。在私人经济中，人们有更多的机会得到自己行为的全部直接结果；在政府经济中，这种机会就比较少。但这两种经济体制都能把追求最大利益的人们的行为后果反映出来，因此两种体制都必然讲求效率。”[35]
（四）公共治理下的民营化
20世纪70年代以来，在两次石油危机的沉重打击下，西方发达国家曾经的战后繁荣逐渐逝去，代之以严重的经济滞胀。通货膨胀居高不下，财政赤字不断增加，政府无力继续推行“福利国家”政策。与之相对，在战后长期稳定政治秩序下，各国政府的公共职能持续扩张，政府机构不断膨胀，办事人员数量猛增，官僚体制日趋僵化，公共服务效率和质量日益低下，由此引起社会民众的普遍不满。“民营部门经营不善要么被兼并要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算——期望借此提高其效率，尽管这种做法往往是徒劳的。”[36]70年代末以来，发达国家普遍掀起了行政改革和国有企业民营化改革的浪潮。
作为这次改革的指导理论之一，新公共管理理论认为，政府在供给公共服务过程中存在高成本、低效率和低质量等问题，应重新审视政府在公共服务中的角色，将部分公共服务的供给从依赖政府转向依赖私营部门，在公共服务供给中引入非营利组织和私营部门的力量。重新厘定政府与市场关系，重塑政府，实现国有企业民营化，成为这次改革的重要课题之一。公共选择理论认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构提供。摆脱困境的最好办法是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择中济世药方的一味主药。[37]“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[38]
新公共管理理论以公共选择理论、委托代理理论为基础，将经济学理论中的理性人概念应用于公共行政领域，强调政治家和官僚的理性人角色，主张在公共组织内必须引入竞争激励机制，使代理人能够按照委托人的意愿来行动，让公共组织像私营组织一样运行，接受大众和市场的监督。为了实现对政府官员等代理人的有效监督，必须通过契约形式规范其权利和义务，或者通过合同外包形式，由私人机构来完成公共服务职能。强调政府职能不仅仅是“划桨”，更重要的是“掌舵”。[39]政府应该将划桨等职能外放到社区组织或下放基层，让管理者自己管理。这样既可以调动社区和基层员工的积极性和灵活性，以便对社会需求做出迅速回应，又能使政府集中主要力量来应对重大社会问题。
这里需要注意的是，表面看来，私有化的主要原因在于国有企业的绩效低下。然而，这种绩效低下为什么在70年代末才被郑重其事地提出来呢？此前就不存在这个问题吗？当然不是。因此问题的关键不在于国有企业自身的问题，而在于国家经济发展的客观环境和经济滞胀的严峻形势。更进一步说，是由于70年代末传统的刺激手段已经无力应对现实的经济萧条，因而只能放弃凯恩斯主义政策而另辟蹊径。正是基于上述因素，80年代以后才出现了欧洲乃至世界的私有化浪潮。由此也就可以推断未来私有化政策的效果和问题了。“私有制的倡导者们批判了国有企业的官僚主义者，但好像忽视了大型私有企业也可能存在的官僚管理者，以及在私有领域内通过各种努力解决委托代理问题所造成的扭曲后果。”[40]
新公共管理理论及其指导下的民营化实践，虽然一定程度上缓解了政府部门效率低下等问题，但是过分重视行政管理过程中对公务员与公共事务的管理效益，引起了对公共管理终极目的的忽视，即一定程度上损害了政府的服务职能和公共福利。民营化改革中对公平、正义等政治内涵渗入的缺失，引发了公共价值危机、腐败危机等社会问题，某些民营化举措加剧了社会对立和社会矛盾，一定程度上影响了普通民众的社会福利。“私有化在很多国家产生了倒退性的再分配效应。因为公有制在那些国家是一种再分配工具，使贫弱群体能够享用低价水、低价电和低价交通。私有化相当于终止了这种再分配，因而会激起民怨。私有化运动为国有资产竞购者创造出大量的租，这也是它受诟病的一个原因。”[41]
基于伯利和米恩斯关于现代企业所有权和控制权分离的视角，[42]公司治理的首要问题就是要解决股东与管理层之间的利益冲突。代理理论虽然为解决股东和管理层冲突提供了分析框架，但是，“剩余控制权”的解决思路，对于民营化进程中的国有企业来说，未必是一种可行的思路。因为由管理层完全占有“剩余控制权”的前提条件是，必须具备充分竞争的市场环境和法制条件，必须有良好的经理人市场。而这些对于民营化过程中的国有企业来说，很可能不具备或者不完善。
对于纯粹民营企业，股民可以用脚投票。对于国有企业，虽然一般股民仍然可以选择用脚投票，但是绝对控股的大股东国家，则不能像一般股东那样随意选择逃离。这一方面源于政府行为的法定性、授权性、程序性，另一方面作为代理大股东的国有企业管理层，其利益关注点不仅仅在于股票市场价值，还必须综合考虑政治利益和社会利益。一般来说，国有企业的经营效益和股票市场反应对管理者的直接刺激相对较弱。然而，对于处于民营化进程中的国有企业来说，由于其正处于国有企业和民营企业的中间位置，还可能出现难以简单用脚投票的公司治理困境。虽然表面看来存在民营化程序法、特殊公司法、公司法等法律依据，但各相关规范之间的法律空白和管理层的自由裁量权仍然可能为各种寻租行为提供广阔的行动空间。
对于现代企业来说，解决代理过程中的寻租问题是制度设计的根本。即使在私有企业中，管理层利用各种手段寻租依然是难以根治的顽疾。[43]大股东控制已经成为一个世界性的公司治理问题。大股东与中小股东之间的利益冲突被认为是大多数国家主要的公司治理问题。[44]近年来各国学者研究发现，股权结构差异导致的公司大股东与中小股东之间的利益冲突已成为影响公司治理效果的重要因素。[45]理性的大股东选择通过“隧道挖掘”行为，[46]利用投票权控制公司的经营活动和收入分配，进而掠夺上市公司的资源，侵害中小股东的利益。从表面上看，企业控制权即在股东大会上的投票权应由持股比例来度量，然而，在“一股独大”的股权结构下，如果除第一大股东之外的其他股东都是小股东，并且股权极其分散，则中小股东的投票权不能对股东大会的表决结果产生重大改变，第一大股东实际上拥有对公司的最终控制权。
从现实情况看，控股股东可能通过“隧道挖掘”行为侵害其他股东或债权人的利益。但是，现行法律体系尚未对控制股东侵害其他股东或债权人利益的行为做出相应的惩罚性规定，也没有其他股东在其利益受到控制股东侵害时可以提起诉讼的规定，而目前的政府监管手段不足以对大股东的“隧道挖掘”行为进行有效约束。法律层面对中小股东利益保护方面的规范缺失，不仅为控股股东进行“隧道挖掘”行为提供了机会，也事实上纵容了控制股东的“隧道挖掘”行为。
因此，问题的关键不在于国有还是私有，现行公司治理体制下的一股独大势必影响中小股东的利益诉求。对于民营化过程中的国有企业来说，如果仅仅强调混合所有制和引入民间资本，不能改变国有一股独大的局面，那么，这种政策号令可能很难真正获得民间投资的响应，也无法消除一股独大的公司治理困境，而且国有企业多层代理体制下的治理结构，可能会延续政府的干预过度和政策性职能。