绪论 政府边界重构与民营化进程中的制度创新

自工业化时代以来，围绕政府在经济发展中扮演什么角色的问题一直存在激烈争论。从亚当·斯密倡导的“守夜人”到西方世界的崛起，从马克思主义指导下的国家计划到轰轰烈烈的社会主义实践，从后发国家追赶过程中的国家干预到东亚经济奇迹，从新自由主义理念下的“华盛顿共识”到全球性私有化浪潮，从苏联“新思维”推动下的东欧社会转轨到中国改革开放的辉煌成就，从经济学家的理论探讨到各国政治家的社会改革实践，各国企业家、政治家、经济学家一直在用自己的方式诠释对国家职能、政府边界的理解和判断，却始终难以形成一个普遍的国际共识。

为什么第二次世界大战结束后，会出现世界性的国有化运动？为什么20世纪80年代前后，会掀起全球性的私有化潮流？什么可以推动多个国家去共同追逐一种发展模式？人类只有有限的理性，无论是时代弄潮儿，还是卓越的精英智者，任何人都不可能超越时代，也不可能真的预知未来。对于社会发展和国家治理，人们总是扮演着时左时右的事后诸葛。在大多数情况下，我们貌似科学的理性设计，结果却是徒然无益无奈的从众。在战后世界经济发展史上，之所以出现国有化、私有化等潮流性运动，或许是因为在这些国家出现了明显的社会分层和阶级对立，或许是由于某些思想家、社会批评家思想影响下的意识形态潮流。近代以来，标榜各种主义、思想、理论的流派层出不穷，但当这些理论和思想火花与现实政治经济生活发生矛盾、扭曲、碰撞时，则必然激起许多非此即彼的社会阶层断裂，进而演化为巨大的社会洪流，直接冲击现存的制度体系和政策观念。

任何现实的理论都只是特定历史条件下的产物，因而也只能在有限条件下解释有限的世界。世上没有什么绝对可以适应于一切社会的理论范式，有的是人类有限的智慧，有的是对前人成果的继承和批判，有的是可以被不断证伪的科学假说。早年熊彼特的创新发展理论强调经济发展的本质规定在于创新，企业的本质就在于实现创新的“新组合”，并通过各种组合创造出新的社会价值。熊彼特的创新理论，为人们寻找新的经济增长点提供了思考的钥匙，为各国政府定位国家职能和政府边界提供了有效视角和行动空间。20世纪70年代以后，以科斯为代表的新制度经济理论获得国际学界的广泛认可和长足发展，并深刻影响了人们对企业性质、组织职能、政府边界的理解和判断。人们开始运用“交易成本”理论探讨各个领域的现实问题。

创造价值和节约成本是企业生命本质的两个方面。创造新价值是企业发展的内生性规定，节约交易成本是企业存在的外生性约束，它们共同构成企业的生命本质，单独强调任何一方都必然是片面的。如果说熊彼特的创新理论是一种动态发展的观察视角，那么交易成本理论则是一种静态结构的分析方法。从产品创新、技术创新等新组合方式来说，企业作为一种有效组合人力、物力、智力等各种资源进行价值创造的效益组织，可以借此促进经济发展。从企业的组织结构和制度模式角度来说，企业作为一种特殊的资源配置方式，可以节约社会交易成本和消除市场资源配置损耗，进而推动社会进步。

国家经济的繁荣离不开企业的发展壮大，企业发展壮大的根本在于创造社会价值和节约交易成本。创造社会价值和节约交易成本的关键又在于推进企业的制度创新。国家的制度创新可以为企业发展创造宽松的市场竞争环境，企业的产权制度创新、规制体制创新和治理结构创新，可以增加社会价值，节约社会成本。制度创新是一个永恒的命题。伴随科技发展和人类文明的不断进步，面对信息化、全球化时代思维方式、生活方式的剧变，各国都在努力探索适应本国国情的制度创新模式。基于制度创新的现代视角，如何推动现行政府管理体制的变革，重新定义国家职能和政府边界，完善公共事业管理制度等，成为各国政府不得不时刻考虑的现实课题。

自20世纪70年代末开始，以英国为首的西方发达国家掀起了一场声势浩大的民营化改革运动。90年代以后，随着冷战结束和国际政治经济形势的剧烈变化，中国及原社会主义国家苏联/俄罗斯等和东欧诸国以及许多新兴市场经济国家也加入了这场国际改革洪流，民营化浪潮席卷全球。而由于各国政治经济制度、社会文化及具体国情等方面的差异，民营化的改革不仅路径、模式各具特色，成效也各不相同。

在战后日本经济发展史上，有过两次大规模的民营化改革。20世纪80年代第一次民营化主要围绕“三公社”展开。通过对日本国有铁道、日本电信电话公社和日本烟草专卖公社的民营化改革，日本战后形成的公共管理体制和既得利益格局得到了重新调整，深刻影响了日本信息产业的发展路径和创新绩效。90年代以后，随着泡沫经济的崩溃，日本经济陷入长期低迷。在经历了“失去的十年”之后，日本政府试图全面放弃传统的凯恩斯主义刺激模式，开始推动全方位的结构改革。2001年小泉纯一郎上台后，日本启动了第二次民营化改革。在小泉内阁的强力推动下，道路公团民营化和邮政民营化虽然得到法律上的正式通过，但实质意义上的民营化却变得扑朔迷离，成果甚微。

对于战后日本经济史上的两次大规模民营化改革，日本学界主要从三个角度加以探讨。第一，基于经济学、产业组织学、产业政策理论等理论视角，围绕日本国有企业的现实经营模式和民营化改革方向进行研究。如植草益编《公共规制经济学》（『社会的規制の経済学』NTT出版、1997）、冈野行秀与植草益编《日本公有企业》（『日本の公企業』東京大学出版会、1983）、森恒夫《现代日本型公有企业的轨迹——公利和私利的对立与融合》（『現代日本型公企業の軌跡：公益と私益の対立と融合』ミネルヴア書房、1992）等。这些研究主要从自然垄断性与市场竞争性的关系、公共性与企业性的关系、大政府和小政府的关系等视角出发，在分析战后日本国有企业发展轨迹的基础上，系统阐释了国有企业的地位、特点、功能、运作模式及现实问题。第二，基于商学、管理学的研究视角，围绕战后日本国有企业的经营组织、经营结构、经营模式、经营绩效等问题，对国有企业的经营现状和民营化改革模式展开系统研究。如远山嘉博《现代公有企业总论》（『現代公企業総論』東洋経済新報社、1987）、玉村博巳编《民营化的国际比较》（『民営化の国際比較』八千代出版、1994）、藤田正一《现代日本企业形态》（『現代日本の企業形態』百桃書房、1995）、角本良平《三个民营化：道路公团、邮政改革与JR》（『三つの民営化』流通経済大学、2006）、综合研究开发机构编《公社、公团等民营化研究》（『公社·公団等の民営化の研究』NIRA研究叢書、1990）等。第三，基于行政管理学和公共政策的视角，对民营化改革的动力、推动机制、政策过程、实施路径、政策效果等展开研究。主要成果包括松原聪《民营化与规制缓和：转型期的公共政策》（『民営化と規制緩和：転換期の公共政策』日本評論社、1991）、今村都南雄编著《民营化的效果与现实：NTT与JR》（『民営化の効果と現実：NTTとJR』中央法規出版、1997）、叶芳和《民营化改变日本》（『民営化が日本を変える』PHP研究所、1991）、饭尾润《民营化的政策过程：“临调”型改革的成果与问题》（『民営化の政治過程：臨調型改革の成果と限界』東京大学出版会、1993）、井上照幸《电电民营化过程研究》（『電電民営化過程の研究』エルコ出版、2000）、野田由美子《民营化战略与方法：从PFI到PPP》（『民営化の戦略と手法——PFIからPPPへ』日本経済新聞社、2004）等。总体看来，日本学界已经从多个角度深入探讨了战后日本的国有企业民营化问题，并取得了不少优秀研究成果。这些成果不仅具有重要的学术价值，而且对于借鉴日本经验推动中国国有企业民营化改革具有一定的现实意义。

在国内学界，1995年4月，复旦大学日本研究中心举办了“日本公有企业的民营化及其问题”国际学术研讨会，会后出版了论文集《日本公有企业的民营化及其问题》（陈建安编，上海财经大学出版社，1998），内容涉及日本公有企业的历史、作用和机能，日本公有企业民营化及其成果，以及民营化的国际比较等多方面问题。田中景《国企改革之鉴：日本的经验与教训》（中国经济出版社，2003）在对日本国有企业的发展历程、现状、前景等进行分析的基础上，对“赶超型”“政府主导型”发展模式下国有企业改革原因、推进过程和经验教训进行了探讨。昌忠泽《国有企业之路：日本》（兰州大学出版社，1999）在对日本国有企业的形态特征、发展道路、经济管理体制以及国有企业民营化改革状况系统梳理的基础上，结合日本电信改革和专卖改革的案例，对民营化的推进过程进行了深入分析。刘迪瑞《日本国有铁道改革研究》（人民出版社，2006）主要从公共性和企业性两方面阐述了国有铁道民营化的政治过程。刘轩《日本电信产业规制研究》（天津人民出版社，2010）着重对日本电信电话公社民营化等相关问题进行了系统研究。

泡沫经济崩溃以来，日本经历了“失去的二十年”。长期的经济低迷和政局变动迷乱，虽然唤起了日本社会各界的改革之声，但对于如何摆脱现实的经济困境，日本政府依然没有找到一个对症良方。小泉内阁时期曾经高调倡导的“结构改革”，并没有伴随邮政民营化的实现而真正有所起色。国有铁道民营化以后的巨额债务处理问题、电信民营化以来日本信息产业的衰落、道路公团民营化后的国家负担长期化、邮政民营化过程中的治理问题和治理困境等，不仅使日本国民对日本政府长期推动的民营化改革被大打问号，也对世界性民营化改革潮流提出了警示。如何全面评估日本的国有企业民营化，如何切实推进公共事业改革，如何在信息时代合理定位政府边界，是任何国家都不得不认真研究的现实课题。

基于上述认识，本书以日本国有企业的民营化改革为研究对象，在系统梳理20世纪70年代以来世界各国的民营化潮流与民营化相关研究成果的基础上，应用交易成本理论和企业创新理论，结合近年来日本国有企业民营化的最新实践资料，从产权性制度创新、规制性制度创新、结构性制度创新、激励性制度创新四个分析视角，对日本四个典型国有企业的民营化和治理变革问题进行全方位探讨。全书由六章组成，第一章在系统分析民营化相关理论及研究成果的基础上，提出民营化研究的制度创新分析框架。第二章全面梳理战后日本国有企业的发展道路和二次民营化改革的推进过程，整体上阐明了日本国有企业民营化改革的推进路径、推动机制和制度因素。全书主体以四章篇幅，分别探讨了日本电信电话民营化、国有铁道民营化、道路公团民营化、日本邮政民营化等国有企业治理变革与制度创新问题。借助四个国有企业民营化与治理变革的案例分析，本书或许能够为我们开启一扇重新认识经济大国时代日本政府重构自身边界和探索制度创新的治理变革之门。