政府治理现代化是城市现代化的关键
罗一民[1]
【摘要】城市现代化的实现，不仅需要专业性技术性手段，更需要带有综合性、根本性、统领性的现代化治理途径。政府治理现代化主要涉及两个方面：一是政府职能的现代化，二是政府治理体系的现代化。城市的现代化离不开政府治理的现代化。在推进城市现代化的进程中，既要注重现代化专业技术手段的运用，更要注重现代化治理体系建设，以政府治理现代化引领城市现代化。
【关键词】城市；政府治理；现代化
2013年11月，党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[2]党的十九届四中全会专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题，并作出重要决定。党中央这一重大战略决策，对于全面深化改革，通过国家治理现代化推进社会主义现代化总目标的实现，具有极为重要的现实意义。毫无疑问，这对于通过地方政府治理现代化推进城市现代化，也具有极为重要的现实意义。
城市现代化，是工业、农业、科技、国防四个现代化的基础和动力源，只有实现了城市现代化，才能全面实现“四化”。而要想实现城市现代化，首先要实现城市治理现代化。城市治理现代化，也可看作城市政府治理的现代化。因此，城市的现代化离不开政府治理的现代化。这是笔者在江苏南通担任10多年市长、市委书记的切身感受。
我们知道，城市的现代化内涵十分丰富，包括城市建设的现代化、功能的现代化、产业的现代化、居住环境的现代化、社会秩序的现代化，甚至包括居住在城市中的人的现代化。这些现代化的实现，不仅仅需要城市建设和管理的专业性、技术性手段，更需要带有综合性、根本性、统领性的现代化治理途径。这涉及政府治理体制机制和能力的现代化，也是现代政治文明建设的重要方面。现代政治文明建设所要着重解决的，就是现代治理体系和能力的问题。或者说，也就是政治现代化的问题。从某种意义上说，政治现代化，也就是政府治理现代化。有了政府治理的现代化，就会有城市各个方面的现代化；没有政府治理的现代化，城市的现代化就无从谈起。这就犹如光有“大楼”，而没有“大师”，还不能称作“大学”。
2019年11月2日，习近平总书记在考察上海时强调：深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平。[3]这再一次为我们指明了城市治理现代化的方向。笔者认为，政府城市治理的现代化，主要包括两个方面：一是政府城市工作职能的现代化，二是政府治理体系的现代化。这两方面的水平都应切实提高。政府城市工作职能的现代化，就是按照现代化的要求，确定和完善城市工作职能，主要体现在“画”“建”“管”“用”四个方面。
所谓“画”，就是对城市各方面，包括城市的形态布局和经济社会发展蓝图进行勾画、描绘，是一种广义的城市规划。在这里，主要是依托城市原有的资源，包括自然资源（自然条件、地形地貌、环境空间等）和人文资源（历史文脉、文化积淀、既有产业布局、传统建筑风格等），以新发展理念和现代城市规划理论为指导，对城市进行整体性、统筹性、引领性的规划和设计。这是城市建设和治理的“龙头”，其水平的高低，直接决定着城市现代化的程度和方向。现代化的“画”法至关重要。“画”不出现代化的水平，现代化的治理就无从谈起。
所谓“建”，就是对城市进行全方位的建设，把描绘的蓝图变为现实模样。其中包括交通系统、绿地系统、湿地系统、景观系统建设，创业创新所必备的基础条件，便民工程及公共服务设施等城市功能建设。这是地方政府日常工作中着力较多的方面，也是城市现代化状况的直观表现。人们从表面上观察一个城市的现代化程度，即通常所说的现代感如何，往往着眼于这些方面。以现代化的标准建设好城市，是城市治理现代化的基础，也是政府现代化治理职能所在。广义的“建设”，应包括物质文明和精神文明建设两大方面。精神文明建设的现代化，主要是提高市民的思想素养和科学文化素质，培育以社会主义核心价值观为内核、市民广泛认同的城市精神，这也是城市现代化的题中应有之义。
所谓“管”，就是对城市的各种有形物体和社会秩序进行全面管理。这是政府治理现代化的重要职责。城市的各种建设设施和公用物品应该管理，各个领域的工作和生活秩序及社会治安更应该管理。地方政府对城市的管理职能，更接近“治理”内涵，也更能反映治理的现代化水平。一座现代化的城市，首先管理水平必须是一流的。目前，随着城市规模越来越大，“城市病”越来越多，城市中的矛盾和冲突越来越突出，地方政府“管”的任务越来越重，所遇到的挑战和难题也越来越多。在克服重建轻管倾向的同时，必须有新思路、新举措，积极推动由单一的行政化管理向行政化与社会化并举的综合治理转变，由单纯的强制性管理向人性化治理转变，由简单的管理型向管理与服务相融合型转变。这是现代城市管理者的重要任务，大学里政府管理学院的教学科研内容，也应更偏重于此。
所谓“用”，就是在“画”“建”“管”的基础上，对城市进行合理而有效的综合利用。实际上也就是要使城市为人服务的功能最大化。比如，要发挥城市为居民的生产和生活提供最优服务的功能，为经济社会健康发展发挥最佳的集聚辐射功能，为工业化、城镇化发挥最强驱动引领功能，等等。“用”好城市的过程，既是发挥城市作用的过程，也是使城市不断保值、增值的过程，更是使城市居民享受现代化成果的过程，从而使城与人和谐共生、融合发展。正如习总书记在考察上海时所指出的那样：城市是人民的城市，人民城市为人民。要努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让群众有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。[4]这是城市治理的出发点和落脚点，但当地方政府被表面的急功近利的“政绩”所牵引时，人民利益往往容易被忽视。一些地方一方面大兴土木、盲目建设，另一方面“城市病”频发，各方面的使用效能不佳，盖源于此。当下，地方政府应特别重视在“用”字上下功夫。城市“用”得好，才能最终体现城市治理现代化的水平。
总之，城市的“画”“建”“管”“用”，是城市工作的基本职能。运用现代化的理念、标准、方法，完善和履行这些基本职能，是城市治理现代化的基本要求，也是实现城市现代化目标的基本条件。但是，城市的政府治理体系更为重要。因为，城市工作职能现代化，乃至整个城市的现代化，最终还要依赖于地方政府治理体系的现代化。城市工作职能的现代化，与地方政府治理体系的现代化，共同构成了城市治理的现代化。地方政府治理体系的现代化，使作为城市治理的主体——政府，按照现代民主政治的要求，建立一整套科学合理的运作制度和机制，从而确保城市治理沿着现代化的轨道运行，取得现代化的成效。所谓地方政府治理体系的现代化，主要表现为以下“四个化”。
第一，决策的民主化。众所周知，现代治理和现代民主政治的重要标志，就是决策的民主化。在城市治理的过程中，政府决策的正确性和正当性，取决于广泛而充分的民主。决策的正确合理和决策行为的正当合法，依赖于扎实的民主基础。缺乏民主，不仅会使决策错误或违规，而且即使是正确的决策，也往往难以贯彻落实。因为缺少民主的决策，缺少正当性，不正当的决策则缺少公信力和执行力。由此可见，决策民主化既是现代政府的基本标志，也是城市治理现代化的必由之路。政府作为城市现代化建设的决策者、推进者，应尊重城市历史、立足城市现状、把握时代要求、回应人民期盼，端正城市发展指导思想，作出顺应城市发展规律的科学决策。首先，要在决策程序合规合法的前提下，与城市中的广大居民一道，深化对城市历史和未来的认识。城市是历史的记录者，作为决策者来讲，在自己任期内所做的一切，只是城市发展长河中的一朵浪花、一个瞬间。因而必须首先学会用历史的、系统的眼光去认识和看待城市，在敬畏历史、保护历史中传承好历史，特别是要搞明白在不同的历史时期应该做什么，不应该做什么，从而作出符合城市实际、体现群众意愿的决策。
21世纪之初，随着苏通长江大桥、大型海港相继开工建设，南通进入桥港发展新时代。如何不失时机地推动城市走向“大而美”“富而强”，我们发动各方面进行了深入研讨，甚至可以说是全民大讨论。在研究和讨论中，大家对南通历史上的重要人和事逐步形成了共识。比如，认识到著名爱国政治家、实业家、教育家、近代城市建设的先驱张謇，在家乡南通规划经营“一城三镇”，勾勒了近代城市现代化的雏形。他经营、规划和建设城市的先进理念，早于英国城市规划大师埃比尼泽·霍华德“田园城市”的建城思想，南通因此成为当时全国的“模范县”。对此，我们组织各方面专家学者“大胆假设、小心求证”。规划设计大师、两院院士吴良镛经过研究后，认为南通堪称“中国近代第一城”。这一判断，显著提升了城市的独特历史地位和影响力，极大激发了全市上下的自豪感和自信心，以及建设美好城市的愿望。我们因势利导开展“城市精神”和“弘扬先贤伟业、续写时代辉煌”的大讨论，不仅把张謇先生建城思想的研究推向了前所未有的高度，而且凝聚起了推进“近代第一城”大放异彩的智慧和力量。在此基础上，形成“依托江海、崛起苏中、融入苏南、接轨上海、走向世界、全面小康”的城市发展大战略，并及时决策实施通州撤市建区和启动新城区建设，中心城市发展迅速拉开了大框架。另外，我们在规划、建设、管理和经营城市的时候，每一项决策、每一个工程，都贯彻以人民为中心的发展思想，真正体现以人为本、城人合一的理念。民主政治的原则，应贯穿于城市工作的指导思想、决策及实施的各个方面。实践证明，没有城市公众的有序参与、民主监督、协商共治、权力制衡，地方政府对城市治理的决策及实施将陷入难以避免的偏颇和无力。毋庸讳言，当前许多地方出现的城市治理乱象，包括乱拆乱建、乱管乱治，大多与决策不当有关，而决策不当的背后，是因为决策不民主。如果事先发扬民主，听取意见，许多恶果是完全可以避免的。决策不能按程序集思广益，仅凭少数领导人不切实际、背离群众“拍脑袋”，肯定会出现决策不当，甚至严重失误。当然，若深究起来，决策不民主的背后，是民众对政府及其官员的选择和监督等民主权利尚未真正落实。无所顾忌、为所欲为的不当决策，源于缺乏民主制约的无所约束、无所规范的决策机制。在民主选举和民主监督机制健全的国度和城市里，决策者是不敢、不愿、不能乱决策的。
第二，管理的法治化。依法治理是现代文明国家的规范性要求，法治是国家治理现代化的基本原则和重要标志。离开法治，所谓的治理体系和治理能力的现代化，就是一句空话。同理，政府治理的法治化是政府治理现代化，乃至城市现代化的根本所在。善于用法治理念、法治思维和法治方式去治理城市，实现从“统治”向“治理”、从“人治”向“法治”、从“管制”向“善治”的转变，这是城市现代化发展的必然趋势，是政府治理现代化和城市现代化的核心体现。靠一套完善的法治体系管理城市，可以一通百通、事半功倍。摒弃法治、推崇“人治”，则会疲于奔命、一事无成。对此，笔者深有体会。2001年，笔者在南通担任市长，发现城市面貌“脏、乱、差”的背后，是因为城市管理执法工作存在职责边界不清、管理方式简单、执法行为粗放等问题。说到底，是法治的缺失。解决这些问题的根本手段是完善法治。于是，我们在江苏最早争取到国家综合执法城市管理改革试点，成立了城市综合执法管理部门，集中执法、统一执法、规范执法，从法制、体制、机制、编制等方面解决城市管理问题，并明确市、区、街道职责分工和运行机制，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理格局，从而一举改变了“七八个大盖帽管不住一个破草帽”的现象，也改变了脏、乱、差的城市面貌。市长再也不用像以前那样具体管小商小贩乱摆摊点、行人车辆乱闯红灯之类的事了。曾被当时的总理朱镕基严厉要求“要把城市从垃圾堆中解放出来”的南通，几年后得到了他的高度认可。他高兴地称赞南通是江苏发展变化最大的城市，南通的濠河是“东方的威尼斯”。
与此同时，针对当时社会转型期出现的诸多矛盾，我们依法探索标本兼治、重在治本的新路子，在全国首创社会矛盾纠纷大调解机制，那些法院管不着、村委会管不了、乡镇管不好、治安处罚根治不了的疑难杂症，通过这个机制给解决了，并且在全国推广开来。南通连续十二年被评为全国社会治安综合治理先进城市。这实际上就是法治的力量。实际上，法治比人治更省力，也更有效。习近平总书记在2017年两会期间参加上海代表团审议时，特别强调“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”。[5]这说到了要害，说到了根本。今天的南通，已从早期的城管体制改革试点拓展到创新政府治理的全方位改革，综合执法体制改革一直走在全国前列，并且在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面有权制定地方性法规，城市治理规范了，城市发展也更具活力了。特别令人高兴的是，南通行政审批制度改革全国领先，非许可审批事项全面取消，“一枚印章管到底”被国务院第三次督查确定为典型经验通报表扬。
第三，运作的高效化。政府运作的高效化，意味着运作程序最简练、方式最快捷、成本最低廉、成效最显著。现代城市治理事务繁多、变化多端，政府必须以高效的运作跟上城市变化发展的节奏，没有政府的高效运作，就没有现代化的治理。政府运作的高效化应主要从三个方面着手。
一是强攻改革快干事。推进城市现代治理，每时每刻都会遇到新情况、新问题，政府必须快速应对、有效处置，特别是遇到突发事件更应如此。目前，随着城市化进程的加快，城市管理面临诸多问题，突发事件（生产交通安全事故、公共自然灾害、社会矛盾引发的群体性事件）不断发生，“黑天鹅”和“灰犀牛”频频而来。通常所谓的公共应急管理，成了政府治理城市的重要职责和严峻考验。这必须以管理方法的创新、治理体系的改革、政府效能的提高来解决。当前，要着重解决政府功能紊乱、职能缺失、效能低下这“三能”问题。另外，要通过改革提升效率，政府必须有所为、有所不为，而不能充当无所不包、无所不揽的管家婆。从2000年开始，我们在全省率先对406家国有企业、108家市属事业单位实施改革，并重新界定政府部门职能，一场“静悄悄的革命”，使市场主体和社会主体活力得以充分释放，也使政府摆脱了纷繁复杂的事务，从“全能”走向“有限”，从“封闭”走向“透明”，从“分神”走向“专心”，实现了职能归位、效能提升。
二是统筹协调干好事。政府运作的高效，最终应体现在经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的协调发展上。这是衡量政府高效运作的主要标准，也是城市现代化进程与治理成效的具体反映。这就要求政府管理者打好“组合拳”，努力推动遵循经济规律、社会规律、自然规律的科学发展。多年来，南通政府与南通人民共同探索实践，走出来一条在科学发展观和新时代中国特色社会主义思想指导下的跨越发展道路，形成了全面协调可持续发展的“南通现象”，取得了良好的发展绩效。目前，江苏省委对南通的定位要求是争当全省的“三个先锋”（解放思想超越发展的先锋、高质量发展的先锋、新时代干事创业的先锋）。
三是降低成本干成事。“高效”和“低耗”相辅相成，“低耗”主要表现为：开支低、机构少、人员精；领导班子内部及政府各部门之间内耗摩擦少，运转有序；按市场化原则利用资源，提高经济和社会效益。政府应通过深化行政体制改革等措施，降低行政成本和制度交易成本，包括减少内部摩擦损耗，节省人财物支出，提高行政管理效能。同时，发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导非公市场主体参与城市公共设施建设。当年我们在南通，就是利用民营企业的资本建起了大型公共体育场馆，利用外资企业资本建起了大型海洋港口。至今，这还是全国首例。
第四，自身建设的科学化。“打铁还需自身硬”，政府治理的现代化有赖于政府自身的现代化。作为城市治理主体，政府决策的民主化、管理的法治化、运作的高效化，最终还要靠自身建设的科学化来实现。所谓政府自身建设的科学化，实际上也就是遵循现代政府的运作规律，按照政治现代化的要求，科学地建立政府、建设政府、运行政府，包括从政府设立到政府运作全过程。科学化应着重突出四点。①政府建立和施政的合法化——人民授权、人民选举、人民监督。政府依法成立、依法行政，最终体现了人民的意志和权利。这是确保政府科学化的前提和基础。②政府机构设置和日常运作的合理化——精干、高效、规范、有序。这是政府科学化的主要表现和基本要求，也是政府充分发挥职能作用、提高工作效能的基础性条件。③政府工作人员的高素质化——专业、敬业、勤政、廉政。这是政府科学化的人力保障和必备条件。④政府效能建设的制度化——权力制衡、问责激励、绩效评估、奖优罚劣。这是政府科学化的制度建设和目标追求。我们南通在2001年就围绕“高效、规范、创新、廉洁”政府自身建设总目标，切实推行政府绩效管理考评制度，推进政府效能“自我革命”，促使政府自身运作效率大大提高，政府服务质量一度数年连续位居全国50个最具竞争力城市排名之首，成为全省行政审批事项最少、审批时限最短、审批速度最快的城市。同时，我们发扬光大“包容会通、敢为人先”的城市精神，促进官与民互动共治，助推人与城共同成长。总之，做到了以上四点的政府，必定是科学合理的政府、人民信任的政府、治理有方的政府，必将能把城市引向现代化。
总而言之，只有通过治理体系的现代化，才能实现整个城市的现代化。政府只有通过自身建设的科学化，才能做到政府决策的民主化、管理的法治化、运作的高效化，从而实现整个治理体系的现代化。从根本上说，城市的现代化离不开政府治理的现代化。我们城市现代化水平不高，并不仅仅是因为缺乏专业技术手段和专业技术人才，还因为缺乏健全的现代化治理体系。我们有时“画”不好城市，是因为缺乏民主决策和民主监督；我们有时“建”不好城市，是因为缺乏高效有力的政府运作；我们有时“管”不好城市，是因为缺乏科学完备的法治手段；我们有时“用”不好城市，是因为缺乏有远见卓识、敢于担当的政府官员。因此，我们与其头痛医头、脚痛医脚地“治理”城市，不如从根本上建立起一整套现代化的治理体系，从而使城市的现代化成为必然和触手可及的现实目标。这方面的任务，特别重要而又异常艰巨。我们必须义无反顾地全力以赴。这是克服目前城市治理中所存在的各种弊端和障碍，又好又快地推进城市现代化的根本之道。我们在推进城市“画”“建”“管”“用”等方面现代化的过程中，既要注重现代化专业技术手段的运用，更需要按照党的十九届四中全会要求，注重现代化治理体系和能力建设，以政府治理现代化引领城市现代化。
Modernization of Government Governance Is the Key to Urban Modernization
Luo Yimin
Abstract：The realization of urban modernization requires not only specialized and technical means，but also a comprehensive and fundamental management approach. Modernization of government governance mainly involves two aspects：first，the modernization of government functions；second，the modernization of the government governance system. The modernization of cities cannot be separated from the modernization of government governance. In pushing forward the process of urban modernization，we should pay attention to the application of modern professional and technical means，but also to the construction of modern governance system and urban modernization led by modernizing government governance.
Keywords：Urban，Government Governance，Modernization
[1] 罗一民，南京大学政府管理学院兼职教授，北京大学政府管理学院兼职研究生导师。曾任南通市市长、市委书记，江苏省政协副主席。现为江苏国际文化交流中心理事长。
[2] 《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014，第512页。
[3] 《习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/03/c_1125187413.htm，最后访问日期：2020年7月23日。
[4] 《习近平：城市是人民的城市，人民城市为人民》，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/351500549_114731，最后访问日期：2020年7月23日。
[5] 《走出一条超大城市社会治理新路》，人民网，http：//m.people.cn/n4/2017/0309/c1405-8534214.html，最后访问日期：2020年7月23日。