多视角审视和推进基层治理创新[1]

江必新[2]

在中央提出全面推进依法治国战略之后，四川省提出了“治蜀兴川”之战，并把法治放到了非常重要的位置，无论是四川省还是成都市，在依法治省和依法治市方面都进行了内容极其丰富的实践，同时也取得了令人欣喜的成果。四川高院、成都中院和四川省的各级法院，在推进、促进依法治省、依法治市方面也作出了自己应有的贡献。针对这个主题，我想谈谈个人的看法，供大家参考，有这么十个观点。

第一，现代化的基层治理，既不是单纯的国家和政府的治理，也不是单纯的社会自治，而是党组织、政府、社会以及其他非政府组织，还有公民个人的合作共治。所以合作共治是我们基层治理或者说基层治理法治化和现代化的核心命题。

第二，现代化的基层治理的定位，既不是单纯的自然秩序的维护，也不是简单地解决一般的纠纷和矛盾。它不仅要提供更加丰富的满足人民群众需求的公共产品，而且要增进人民群众的福祉，让人民群众过上幸福美好的生活，这是我们进行基层治理的最终目标。

第三，合作共治先要厘清各参与主体的职能，要根据各参与主体的性质、功能进行科学有效的分工。因为大家都来“治”，有时治理得好，有时治理得不好。治理得好可能会发生1+1＞2这样的一个功效；如果治理得不好，可能会治成“一锅粥”。所以在强调共同治理的前提下，一定要根据各自的性能和结构，明确相应的职责，进行适度的分工。

第四，基层合作共治的基础应该是基层组织的自治，它在合作共治中还是要占有相当的份额和比重。我们强调不是单纯的社会自治，但是社会自治在整个合作共治中也要占有重要的份额和地位。要这样做，就要完善社会自治内部的治理结构，真正体现“人民群众当家作主”这样一个目标，尤其要防止被那些非良善的组织和关系所控制。所以自治就跟我们的公司治理一样，你要搞市场经济，就要靠公司治理，公司治理要强调内部结构治理。

第五，党组织在合作共治中要发挥重要作用。党的领导是中国基层治理非常重要的特色，也是我们取得基层治理成功的一个关键或者是决定性因素。所以在基层的合作共治中，如何发挥党组织的引领和整合作用至关重要。

第六，国家和政府要提供必要的公共服务和必要的公共产品，尤其是要提供必要的制度供给。这种制度供给必须处理好法治与自治的关系，既为自治体成员的权利和自由设置底线，也要为多数人的行动设置底线，同时也为自治体创造充分的自治空间，不能用国家的法治来挤压自治体的自治空间。在国外有一种理念，认为自治和法治在某种意义上是一种紧张关系。当然，我们今天强调的是自治的法治化，但法治在国外来说是国家的法治——狭义的法治就是指国家的法治，这时自治的空间就比较小了。所以我们在强调国家的法治时，也要为自治留有空间。当然，广义的法治本身包括自治。要充分发挥乡规民约、村规民约、市民公约、公司章程、行会章程、风俗习惯等的作用。我们昨天参观了石象湖法庭，他们的“五老”调解就成功地运用了一些乡规民约、风俗习惯来处理当地的一些纠纷，效果非常好。但是，有些乡规民约可能存在和我们国家的法律法规不完全融合、统一的问题，这就提示我们，在制定国家法律法规的时候，要为这些合理的、正当的乡规民约、风俗习惯留有空间和余地。

第七，司法在基层治理中扮演着特殊角色，其核心功能，我认为应当是防止和化解自治体内部可能形成的冲突和僵持。在社会自治过程中，司法是代表国家的干预，也要受到一定程度的限制，并不是任何争议都要国家的司法机关来干预，要为社会自治组织自身的调解留有空间。我昨天看到蒲江县在组织调解方面，尤其是行政机关组织的一些专业调解，我觉得都非常不错。在基层治理中，很多纠纷在很大程度上都应该由基层自己去消化，由其他社会组织去消化。我们石象湖法庭推动的“五老”调解，就是利用了民间的力量、基层组织自身的力量来解决争议。现在他们每年受理的案件都很少，我觉得这个方向是非常正确的，经验也值得我们很好地总结。司法真正要介入的是那些自身组织不能解决和消化的冲突和僵持，比如说多数人的决定侵犯了少数人的合法权利，这个时候自治组织是不能保护公民个人权利的，需要司法机关的介入。还有，极少数人滥用权力，影响了公共利益，比如说类似拆迁这样的事情，因为个人权力的滥用可能导致公共利益受损，这个时候发生僵持怎么办？所以在司法机关介入时，它的核心是防止自治体内部多数人的“暴政”。对这一类情况学者提出一个重要的命题——当然之前很多专家学者都提出过这样一个命题，从美国建国时期就提出过这样的问题：怎么防止多数人对少数人的暴政？在我们一个基层组织中也会出现这样的问题，用“暴政”这个词可能是夸张了一点，或者说防止多数人对少数人的不公平。比如说，我们这个村里决定不给出嫁女分责任田，你说它是个自治组织，是多数人的意志，按照民主的基本规则，要少数服从多数，那么它作出这个决定以后怎么处理？所以这就需要有国家的干预，就需要国家概念、司法的概念。另外，再有极少数人的应有权利要保护，要防止少数人权力的滥用，避免影响公共利益的实现。

国家司法机关或者地方司法机关在介入基层自治时通常有三种情况。一是处理自治体成立、个体反抗国家的极端行为，这要运用刑法手段。二是处理自治体成员之间的争议和冲突，一般应该由自治体来进行自我消化。当然，这作为一个研究课题，在这里要尽可能有一个前置程序，将来对于基层的这些纠纷是不是有一个调解，达不成协议以后再进入司法程序。要充分运用自治组织自己的能力来进行诊断，特别是它们的调解机制来解决，只有在它们确实没有办法解决的时候才进入司法这个领域。三是自治体成员和自治体的管理机构之间有冲突的时候，过去我们用的是民事诉讼的手段来解决。事实上，从多年的实践来看，这个机制是有问题的。用民事争议程序来处理，一边是村民委员会或街道办，一边是一般的村民个人，且不说他们本身处在不同的地位，在事实上他们也不是对等的。关键是，如果要双方达成合意，事实上在这个基础上保护个人的权利是非常困难的。所以，我个人倾向于这一类纠纷应该纳入公法诉讼范畴进行调节，也就是要参照行政诉讼的一些规则来进行处理。

第八，社会自治的最大特点在于平等互助和自愿的结合。需要现代的基层治理理念，它既不能靠单纯的关系，也不能依赖熟人社会的关系——那种熟人情感和其他的人身依附关系，更不能简单地依赖国家的强制力来维系。现在的行政治理最重要的一个关系，就是应该建立一种契约关系，用这样的理念和精神来统一不同利益群体的认识和行为。这种契约关系在性质上，可以是民事法律关系，也可以是类似于行政法律关系的公法关系。我们在处理这类问题的时候，把它当作这一类合同来处理可能会更有效、更公平。这是我的一点个人看法。

第九，调解在基层治理中有十分重要的地位和作用，尤其是在中国这样一种传统文化氛围中。昨天我们在石象湖法庭看到历史上曾经在蒲江县当过县令的好几任知县，他们都主张“无讼”、主张和谐。那么，我们的“五老”调解事实上也是本着这样一种精神在进行治理。在这个意义上，我们四川成都这些法院推行的诉源治理和大调解多元化解纠纷机制，具有十分重要的意义。

第十，要形成和塑造基层治理文化。对于基层治理，我们中国这个几千年的封建社会，在基层治理上应该说是比较成功的。基层制度，一是利用家族治理建立一个机制；二是利用保甲制度、乡里制度，形成了一个治理格局，这其中有很多丰富的经验值得借鉴发扬，基层治理事实上是有相应的文化来支撑的。家族治理，它是以孝文化为基础的，没有孝文化的治理作支撑，这种家族治理是很难成功的。我们现在的基层治理，既要培养公民的权利意识和自由意识，也要形成公共意识和公共情怀。一方面要培养权利自由意识，但另一方面必须培养公共意识和公共情怀，追求公共利益，把公共利益作为一个重要的价值取向，从而实现公共利益和个人利益的协调。另外，我觉得基层治理文化中还有一个重要方面就是契约精神，是人类所拥有的最高的、最为重要的，也是最为廉价的文化资源，所以，我们在基层治理文化建设中要学习张扬契约精神。这是我对基层治理的一点体会，供大家参考，不一定成熟。

全面推进依法治国战略，实现国家和地方治理的现代化，基层治理是重点，也是难点，同时也是我们国家法治的根本所在。正是在这个意义上，我们总结好四川成都这方面的经验，梳理好这方面的理论，为我们基层治理的实践提供更为可靠的理论指导，具有非常重要的意义和价值。

[1] 2017年6月18日江必新在“基层治理创新与法治四川建设”会议上的主题发言摘选。

[2] 江必新，原中国行为法学会会长，现任第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会副主任委员。